青岛人大：探索建立全过程立法质量控制体系

近年来，针对实践中的新情况、新问题，青岛市人大及其常委会不断改进立法工作，从法规的立项、起草、审议、实施等多个环节入手，探索建立全面控制立法质量的工作和制度体系，努力实现立法工作的科学化、民主化。

立项：勇于担当、严格把关，确保“好中选优”

大会议案促成重要法规立项

人大代表在人代会期间依法提出代表议案，大会主席团从中选择一件或者几件确定为大会议案，赋予其一定强制执行力，交有关部门办理，是青岛市多年来的实践做法。以前，作为大会议案的，往往是涉及政务方面的重大事项，但2012年，一件立法案被确定为大会议案，开了大会议案促成法规立项的先河。在当年的青岛市十五届人大一次会议上，12名代表联名提出了《关于制定<青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例>的议案》。作为议案的牵头人，刘学政代表说，“房屋是一个公民、一个家庭最重要的财产。国务院正式颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》,青岛市需要结合本地具体情况,制定新的地方性法规,为新的征收与补偿工作提供法律依据，切实保障老百姓的权益。”该议案引起了高度重视，大会主席团决定将其作为大会议案，交市人大法制委员会办理。目前，《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》已制定、颁布，于2013年5月1日起施行。这是全国第一部有关国有土地上房屋征收与补偿的地方性法规。

初战告捷，让人大代表、大会主席团、法制委员会对通过大会议案推动重要法规出台的方式充满信心。在2013年青岛市十五届人大二次会议上，张录等14名代表提出的《关于制定<青岛市崂山风景名胜区条例>的议案》，被确定为大会议案，交市人大法制委员会办理。目前，该法规的调研、起草工作正在按计划顺利推进。

法制工作机构力推综合性法规的立项

制定年度立法计划时，政府部门提出的项目往往与本部门职责、主管的工作有直接关系。对于经济社会发展亟需，但综合性强、涉及部门多、起草协调难度大的立法项目，政府部门往往有畏难情绪，敬而远之。立还是不立,需要法制工作机构排除阻力、勇于担当，推动综合性法规的立项，必要时，自己承担起草任务。

胶州湾是全国的重要海湾之一，被青岛人誉为“母亲湾”，而且环胶州湾地区是青岛市第十一次党代会确定的“建设组团式、生态化的海湾型大都市”的核心区域，对青岛进一步优化城市空间布局、实现蓝色跨越，作用举足轻重。但由于大量围填海行为和大量工业、生活污水排入胶州湾，导致胶州湾面积不断缩小，污染日益严重。各方面对此反应强烈，要求立法的呼声很高。但对胶州湾的保护涉及十多个部门的职责，并牵涉七个环胶州湾区（市）政府（经济功能区），起草协调难度非常大，没有一个部门愿意捧这个“烫手的山芋”。关键时刻，青岛市人大常委会法制工作室积极争取主任会议的支持，建议将该项目列入2013年立法计划完成项目，并主动请缨，负责起草法规草案。

建立全面、客观的立项论证机制

如果在法规立项、起草时对重要问题研究不深、不透，不但会造成立法资源的浪费，而且可能导致立法项目存在的“先天不足”难以在法规的审议、修改环节得到彻底纠正。为此，青岛市人大常委会通过建立立法前评估制度，将关口前移，努力将“隐患”消除在立项环节。

2011年青岛市人大常委会在全国范围内首次启动立法前评估试点，选择《青岛市建筑废弃物资源化综合利用管理条例》等两件立法调研项目开展评估。此次评估由立法机关主导，以行政主管部门为基础，并引入专家评审、社会公众参与。以每件法规不同的立法价值追求为导向，分别设计了7大项20多个小项的评估指标。通过可量化的评估指标，对法规项目的立法必要性、可行性、拟设立的主要制度以及法规实施的预期效果、社会影响等进行全面客观的分析、评价，从而确定是否应当立法、何时立法和立什么样的法。经过评估，其中一件法规项目列入2012年立法计划，并已审议通过、公布施行；另一件法规项目因尚不具备立法条件，被确定为继续调研项目。

起草：开放、多元，力避“部门利益倾向”

行政部门起草法规具有了解实际情况、专业力量充足的优势，但也一定程度上存在“部门利益倾向”、“与民争利”的问题。为弥补这一缺陷，青岛市人大在建立开放多元的法规起草机制方面进行了积极探索和实践。

早在2004年，青岛市人大常委会就曾委托两家律师事务所分别起草《青岛市物业管理条例（修订草案）》和《青岛市城市房地产开发经营管理条例（草案）》，为法规制定打下了良好基础。2008年，在对无居民海岛管理进行立法时，青岛市人大常委会还探索实行了立法机关、行政部门和专家“三结合”的起草方式。在总结成功经验的基础上，2011年，青岛市人大常委会又分别委托高校和律师协会起草了《青岛市湿地保护条例》、《青岛市经济中介机构条例》法规代拟稿，为开展相关立法提供了重要参考。

在借助外脑、不断拓宽地方立法起草渠道的同时，青岛市人大决定充分发挥法制工作机构的综合优势，自主起草综合性法规。以前，法制工作机构也曾自己起草过法规草案，但主要是立法程序、规范性文件备案审查等涉及人大职权、内容相对单一的法规项目，对行政管理类且涉及多个部门的综合性法规，一直囿于人员不足、立法任务重等因素，未曾破题。2012年，以办理大会议案为契机，青岛市人大常委会法制工作室决定自主起草《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》。最终，法制工作室起草、法制委员会提请审议的法规草案，得到了政府的认同、群众的肯定和常委会组成人员的赞同，得到了高票通过。目前，该法规已颁布实施，有效维护了被征收人的合法权益，推动了征收工作的顺利开展。这次成功实践，进一步坚定了法制工作室自主起草的信心。2013年，又有两件涉及面广、利益关系复杂、起草难度大的法规交由法制工作室起草。

在自主起草过程中，法制工作室特别注重发挥政府部门的业务优势和专家学者的理论优势，避免孤军作战。在起草《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》草案过程中，因为法规涉及到大量行政管理事项和行政程序内容，法制工作室注重发挥政府部门的基础性作用，充分听取他们的意见、建议，调动其积极性。在崂山风景名胜区立法起草过程中，针对景区管理体制、规划控制、景区与社区关系三个立法难点问题，分别委托三个科研单位进行专题研究，为立法提供智力支持。

审议：发挥人大及其常委会的主导作用

人代会审议——用“实”人大立法权

有地方性法规制定权的人大及其常委会普遍存在人民代表大会立法职权“虚置”的问题。除个别涉及人大自身职权的地方性法规由人民代表大会表决外，地方性法规基本出自人大常委会之手。为进一步发挥人民代表大会在立法中的作用，青岛市人大“摸着石头过河”，又开始了探索。

2013年，在青岛市十五届人大二次会议上，书面印发了《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》，征求全体市人大代表的意见。这是将法规案正式提交人代会审议的一次“试水”，也可看作是一次书面审议。部分代表对该法规的一些重要内容提出了修改建议。经过过渡和“试水”，青岛市人大决定将事关青岛市长远发展的《青岛市胶州湾保护条例（草案）》提交2014年市人代会审议，并交付表决，充分发挥人民代表大会的立法职权。

常委会审议——敢于在焦点问题上“动刀”

立法机关对具体立法项目的质量控制，主要体现于立法机关对法规实体性内容的影响和决定，主要是通过审议环节来实现的。因此，青岛市人大常委会注重提高审议质量，尤其在立法主要内容和重要制度的确定方面，抓住焦点问题，更好地发挥人大的主导作用和立法的引领、推动作用。

《青岛市城乡规划条例》的制定事关青岛的统筹布局和长远发展，为保证对法规案的深入研究和充分审议，常委会在经过三次会议审议后才交付表决。制定《青岛市无居民海岛管理条例》时，市人大立足保护生态环境、实现可持续发展的宗旨，在充分调研、广泛听取意见的基础上，对条例草案的指导思想和主要内容作了重大调整，确立了“统一规划、保护为主、限制利用”的原则，使法规更符合广大人民群众的要求。总结多年立法审议经验，青岛市人大常委会建立了保障充分的论证修改时间的隔次审议和灵活的、服从于立法质量要求的审次制度。

加强立法协调——推动立法重大争议的解决

立法工作是一项系统工程，涉及多个部门、多个环节，只有就重大争议加强沟通协调，才能破除阻力、形成共识，提高立法质量、保证法规顺利实施。为此，青岛市人大常委会主任会议于2013年通过了《青岛市地方立法协调联席会议制度》。该制度规定，立法联席会议每季度至少召开一次，对年度立法计划的制定、五年立法规划的编制、地方立法工作的重大问题、法规草案起草和审议中的重大争议等进行研究、沟通。联席会议由常委会分管立法工作的副主任担任总召集人，法制工作室主要负责人担任召集人，成员包括：市人大有关专门委员会、市政府办公厅、市政府法制办公室以及年度立法计划确定的责任单位的主要负责人。必要时，可以邀请市政府分管领导和有关方面的代表、专家学者列席会议。该制度的通过，有利于加强各方面的联系沟通，更好地表达、平衡、调整各方利益，保障立法工作顺利进行。

实施：跟踪问效，确保良法善治

法规实施后，其规定是否得到不折不扣的执行，是否实现了立法之初的预期，能否适应不断变化的新形势、新情况，都需要不断地进行跟踪、评估。为此，青岛市人大常委会确立了法规实施情况报告、立法后评估等各有侧重又互为补充的制度。通过对已制定法规立法质量、实施效果的监测、检验，总结立法经验，为法规必要时进行修改完善做好准备。

法规实施情况报告——实现法规实效的常态化监测

法规出台之后，法规的实施情况、在实施过程中可能出现的“不协调、不适应”等问题，需要立法机关及时发现、修改、完善。青岛市人大2011年制定的法规实施情况报告制度，实现了对法规实效的常态化监测。

这一制度明确了法规出台后应当向市人大常委会报告实施情况的三种情形：制定、修订的法规实施满一年的；法规实施后，就同一事项有上位法公布的，或者原有的上位法修改、废止的；法规实施后，因形势重大变化致使法规或者法规的主要规定已不能适应经济社会发展需要的。收到法规实施情况报告后，市人大常委会法制工作机构和有关工作机构应当进行研究，并根据需要向主任会议提出执法检查或制定、修改、废止有关法规的建议。

法规实施情况报告制度虽然实施不到两年，但已初见成效。如，《青岛市新型农村合作医疗条例》创设了新农合社会监督委员会，由有关部门和参合居民代表组成，负责监督新农合制度的执行情况。通过法规实施情况报告证实，该机构的设立，更好地保障了参合居民的知情权、监督权和享有基本医疗卫生服务的权益。根据这一立法经验，在起草《青岛市胶州湾保护条例》时，也将参考设立胶州湾保护社会监督委员会，对胶州湾保护实行严格监督。

立法后评估——有针对性地开展精细化分析、评价

立法后评估通过“从法规文本到社会实践再到法规文本”的循环反复，全面、精细地评价立法质量、实施效果等，有利于分析法规中各项制度设计的合法性、操作性，有利于发现立法工作中的规律性内容和工作的不足，以便有针对性地改进立法工作。

青岛市的立法后评估工作起步较早，形式也比较多样。2006年，在对《青岛市专利保护规定》进行单项法规立法后评估的同时，在全国率先开展了对所有现行有效法规的全面评估。2011年又对《青岛市民用建筑节能条例》进行单项评估。根据立法后评估结果，青岛市区分轻重缓急，分类进行处理，修改、废止法规30余件，确保了法制统一，有利于更好地发挥法规在青岛市经济、政治、文化、社会生活中的规范、引导和保障作用。

制度来源于实践又高于实践。青岛市人大常委会对几年来的立法后评估工作实践及时进行总结，于2011年制定了《青岛市人大常委会立法后评估暂行办法》。这是一项积极回应社会关切、主动发现和修正法规缺陷的重要制度。根据《办法》规定，对经济社会情况已发生较大变化、上位法或重要政策发生变化以及人大代表、公民、组织对法规的内容或者法规的实施情况提出较多意见的情形，都可以启动立法后评估。评估由市人大常委会工作机构组织实施，评估过程可引入有关单位、专家和公众参与。

（青岛市人大常委会法制工作室 周怡萍）