郑绍祖:完善公司监事会制度

郑绍祖:完善公司监事会制度
促进国企股份制改革

　　伴随着“十一五”计划的开局，我省新一轮国有经济布局的战略性调整、国有企业的股份制和产权制度改革正在徐徐拉开帷幕。在新的产权结构条件下，构建股东会、董事会、监事会、经理层各负其责、协调运转、有效制衡的合理的公司治理结构，特别是建立完善的以监事会为主的内部监督机制，是十分必要的。本文试就本次改革中涉及的监事会的有关问题，结合本职工作实际谈几点个人的看法。
　　一、公司监事会制度的理论基础
　　首先，代理成本理论是公司监事会制度产生与发展的基石。西方经济学家认为，在企业所有权与经营权分离的原则下，作为企业所有者的股东，由于不具备经营企业的能力与经验或没有足够的时间与精力，以及由于股东分散化导致的直接管理成本的无限增大，需要将企业经营权交给专业管理人员来掌管、执行。基于此，股东与管理人员之间形成了私法上的委托代理关系。然而，在这种委托—代理关系中，股东（委托人）关心的是自己财产的安全、保值和增值，董事、经理（代理人）却有着自己的利益驱动因素。董事、经理（代理人）在代人理财的过程中，既拥有庞大的权力，又有自己的利益考虑所在，可以肯定，他们很难像企业主那样追求公司资产的有效使用，甚至可能以牺牲公司及股东的利益来追求自己的最大利益，在这种情况下，决策不当、滥用权力乃至中饱私囊的行为势必引起公司及股东利益的损失，这种损失便是著名的“代理成本”。正是由于“代理成本”理论的提出，把如何在保证公司经营者拥有一定“弹性”权力的条件下，对其进行有效的监督约束，以减少代理成本和控制代理风险的难题摆在了各国立法者面前。在这种背景下，公司监事会制度孕育而生，并通过各国公司立法的发展（主要是大陆法系国家）逐步趋于成熟与完善。
　　其次，分权制衡理论是指导公司监事会制度逐步发展与完善的依据。分权制衡理论本是西方国家的一种政治学说，资产阶级取得政权后，被确认为宪法的一项基本原则。近代以来，由于受分权制衡学说的影响，在公司内部组织机构设置上体现了权力分立和制衡的原则，即公司的重大问题决策权由公司权力机构的股东会行使，公司的经营管理权由作为公司业务执行机构的董事会行使，公司的监督检查权由作为公司监督机构的监事会行使。近来年，随着各国生产力水平的提高和现代公司制度的发展，在经营的效率化、合理化、专业化前提下，将公司权力逐步集中于直接经营的董事身上成为时代的必然，于是股东会的权力弱化，董事会的权力不断加大。面对权力日益膨胀的董事会，公司内部组织机构的权力分立与制衡原则无疑将受到严峻的挑战。因此西方主要国家，尤其是大陆法系国家的公司立法继续贯彻“以权力制约权力”的思想，在加强董事会权力的同时，逐步完善和强化了公司监事会的监督职能，防止董事会的经营管理人员拥权自重。正是在分权制衡理论的指导下，各国公司监事会制度逐步趋于成熟与完善，在规范公司经营活动、保护股东合法权益方面发挥着愈来愈重要的作用。
　　再次，公司监事会监督权的行使以出资者所有权为基础。从公司监事会的权力来源看，出资者投资形成公司法人财产，但出资者不可能分散地行使公司各项监督权，于是出资者依据分权制衡理论将监督权授予自己选举出来的机构——监事会，由监事会代表出资者行使对公司董事会和经理人的监督权。由此可见，监事会行使的职权是出资者赋予的监督权，是由出资者所有权决定的，是出资者所有权的延伸。从监事会与董事会关系来看，一方面，监事会与董事会分别代表不同的产权主体，监事会所有权是法人财产权的基础，但是法人财产权如果不能正确行使，出资者的投资就可能血本无归。因此，出资者要派出自己的代表来行使监督权，保障出资者所有权不受法人财产权的侵害。另一方面，监事会以出资者的利益为导向，董事会以法人的利益为导向。在一般情况下，董事会作为股东会的意定托管人，股东利益和法人利益是一致的，但是如果股东对董事缺乏有效的监督，董事会就有机会也有可能做出不利于出资人的经营决策。因此，监事会作为出资者监督权的主体，是公司正确经营的保障。
　  二、完善监事会制度的实践意义
（一）完善监事会制度是国有企业进行股份制和产权制度改革的需要。
作为社会主义经济主体的国有企业，其出资人是国家。在计划经济时代，国家通过各级政府及其主管部门对企业进行全面、深入、直接的控制，不存在委托代理关系，也不存在受托人经营者的逆向选择和委托者的监督问题。实行社会主义市场经济以后，国有企业相继改制为规范的公司制模式，但大多数国有企业仍然为国有独资或国有控股公司，公司内部相关利益者之间的分权和制衡关系并未真正建立起来，出资人缺位、经营者滥用权力、公司低效率运行成为国有企业的普遍现象。1993年我国第一部《公司法》确立了监事会制度，1999年和2000年又相继对国有企业实行了稽查特派员制度和国有企业监事会外派制度，但这些制度主要是针对国有独资公司的，在本质上带有行政监督的特点。2003年后，我国逐步建立了新的统一的国有资产监督管理制度，以“三统一”和“三结合”为特点的国有资产出资人代表——国资委的产生，为今后国有企业的产权管理和改革提供了法律意义的组织基础。按照党的“十六大”关于把“股份制作为公有制的主要实现形式”的精神，为提高国有经济的质量和活力，国有企业产权制度的多元化改革是必然的选择。这也为今后对国有资产的监督方式提出的新的课题，现行的国有企业监事会制度需要重新进行审视和调整，那种通过行政途径和手段从外部监督企业的办法需要改变，总的说需要按照平等的市场主体的办法依法对国有控股企业、国有参股企业进行规范的监督。
（二）完善监事会制度是贯彻落实新《公司法》的重要内容。
今年一月一日实施的新《公司法》,针对我国市场经济发展和现代企业制度建立的新要求,在完善公司结构、规范公司运行等方面进行了大幅度的修改,特别是对监事会制度的几个重要突破,为解决目前存在的监事会职能弱化、监督不力的问题提供了可能。其一，在继续设立监事会的同时，允许上市公司设立独立董事，实际认同了实践中对英美法系和大陆法系两种监督模式的探索和选择。其二，明确了监事会的组成结构，设立了监事会主席，规定了监事会的议事规则，使得监事会工作的机构更加完善，程序更加明确，责任更加到位。其三，扩大了监事会的职权范围，增加了对高级管理人员的罢免建议权、对董事会决议案的质询权和对异常情况的调查权，实质上提高了监事会的地位，改善了公司结构中的权力平衡状况。其四，首次设立了体现监事会的公司代表权的规定，即首次设定监事会对股东会议的召集和主持权，以及在特定情况下对董事和高级管理人员的起诉权，打破了董事会是公司唯一代表的不变原则，填补了在公司股东和公司利益受到代理人侵害时如何保护的法律空白。其五，规定董事和高级管理人员要如实向监事会提供情况和资料，监事会工作的费用由公司承担，从而在法律层面落实了监事会的知情权和经济保障。另外，在监事选举上引入的累积投票制，监事选任的积极资格和消极资格，监事对公司的义务和责任等方面都有新的规定。《公司法》的上述新规定，都必须在国有企业的改制和改革过程中，认真学习领会，有效地予以落实。
（三）完善监事会制度是强化监事会职能与作用的必要途径。
我国的监事会制度是在1994年《公司法》实施时建立的，至今也就十多年的时间。其间这项制度经过多次调整，尤其是对国有企业的监事会制度，先后采用了多部门监事会形式（1994年）、稽查特派员制度（1999年）、国企监事会制度（2000年），都在当时情况下起到了措施性的作用。但就整体而言，监事会的职能的弱化是一个不争的事实。究其原因，除了立法的不到位外（新《公司法》已有巨大进步，在此不展开），观念的束缚和体制的缺陷是造成这种情况的根源所在。我国缺乏商事公司的传统，新中国建立的全民所有制和集体所有制企业不存在委托代理和分权监督的理念。1994年后国有企业大批地进行公司化改造，建立了包括监事会在内的法人治理结构，但在产权结构上“一股独大”这一中国最显著的特色存在的条件下，这种改造很大程度上只是一种形式上的“翻版”，只是“厂长”变成了“董事长”，经理成为了“二把手”，监事会成为董事长领导的一个新部门。这种根深蒂固的错误观念和认识，造成了现代企业制度建立以后，监督权的到位远远滞后于经营权的到位，监督力量的缺乏而使经营者屡屡侵犯出资人的所有权，违规操作和低效率运行现象不断发生。再有一个重要原因，就是现行企业领导干部管理体制的制约。中央早就明确取消企业及其负责人的行政级别，但在实际工作中一个企业的领导人被什么部门管理、相当于什么级别仍然界限分明。监事的级别与董事显然是不对等的，甚至于监事的地位还低于经营层人员，虽然有关规定国有企业监事会主席有一定的行政级别，但产生方式之各异、身份之不可比、手段之缺乏、待遇之悬殊等因素，仍然制约着监督功能的有效发挥。相当多的公司不给监事会及时的知情权，监督检查权也不能落实，在对外投资、对外担保、资产重组等重大决策过程中设法绕开监事会的监督，或者在既成事实后通知这个“橡皮图章”，出资人的权益根本无法得到保证。只有合理完善现有的监事会制度，才能真正提高监事会的监督作用，逐步解决国有企业目前存在的各种问题。
　　三、完善我省监事会制度的途径选择
      准确把握对监事会制度的理论认识，针对监事会制度构建中存在的问题，从我省国有企业改革和发展的实际出发，进一步完善监事会制度应当从以下几个方面入手：
      第一、从思想认识和制度设计上提升监事会的地位。地位决定作为，思想决定行为。要想强化监事会的职能作用，必须在实质上而不是表面上提升和充实监事会的地位。而要提升监事会的地位，首先必须提高立法者、制度设计者、政府管理部门等对监事会的认识，从法律和制度层面赋予监事会应有的地位。如前所述，监事会产生的理论基础是代理成本理论、分权制衡理论和出资人所有权理论，而且在国外有近百年的实践基础。经营者法人财产权的行使，必须有相应的监督权进行制衡，这是公司这个现代经济有机体有效运行的基础，它不是对代理人不信任的对策，也不是对经营者正常经营过程的干扰，更不是可有可无的象征。国内外许多企业经营的失败和腐败的产生，无一例外地存在经营权的滥用和监督权的缺失的问题。所以，解决思想认识和制度设计问题是完善监事会制度的首要条件。
      第二、充分落实新公司法赋予监事会的职责和手段。原《公司法》设定了监事会的职责，但实际不仅职责不够全面，而且也由于各种原因未能全部到位。新《公司法》对监事会职责大大进行了强化，需要在今后的股份制改革和公司运行中充分落实。《公司法》第五十四条规定监事会的职权有：对公司财务的检查权；对董事、高级管理人员执行公司职务行为的监督权；当董事、高级管理人员的行为损害公司利益时的告诫权；召开临时股东会议的提议权；向股东会议诉提案权；对董事、高级管理人员的起诉权；公司章程规定的其他职权。第五十六条规定了监事会的议事规则和表决程序，第五十五条规定了监事会可以聘请会计师事务所协助工作。这些职责和手段，必须在实际工作中不折不扣地予以落实，监事会要十分明确和主动履行法律所赋予的各项职责，国有资产管理机构、出资人、股东会，特别是董事会和经理层，必须为监事会充分履行职责提供条件和保障，大力支持监事会的工作。对监事会监督检查的成果，出资人、股东会要强令经营者进行整改，不得以压制、搪塞或其他形式为经营者“摆平”。
      第三、积极探索公司监督制度的新模式。一个国家的公司监督模式是由其经济条件（主要是产权结构）、政治制度、法制传统、文化价值观等因素决定的，因此不存在万能的、最好的监督模式。美国高度发达的证券市场、极为分散的股权结构，决定了不存在能够控制一个公司经营的大股东，再加经理人队伍专业化程度高，董事基本为真正意义上的代理人而非股东自己，对经营者的监督依靠董事会内部占绝大多数的独立董事来进行。德国公司虽然也有股份制的形式，但其没有发达的证券市场和经理人市场，公司的生产经营资金主要向银行获得贷款，即使发行股票也主要由银行认购，所以由银行为主体的大股东对公司实施监控，实行监事会选择董事会、董事会对监事会负责的“二层制”治理结构，而且银行债权人通过参加公司监事会对经营者进行监督。日本的公司制度的主要特征是法人资本主义（以法人股东为中心相互持股形成稳定股东）、主银行体制（银行通过资金供给、参与经营决策及企业重组等手段对公司控制和监督，主银行兼为股东和债权人双重角色）和公司职工主义（年功序列制度、终身雇佣制度使职工与公司形成命运共同体），公司监督采用监事会与董事会平等的“二元单层结构”，监事会中设有独立监事、会计监事。再看我国，大部分公司由国有企业改制而来，股权不是极度分散而是高度集中，公司一般都有控股股东，缺乏成熟的资本市场和经营者市场，经营者大部分为大股东自己，内部人控制现象（在我国实际为大股东控制）十分严重，监督上采用通行的“二元制”模式的同时，又对国有独资公司实行专门的监事会制度。本次股份制改革后，个人认为应在《公司法》框架的基础上，继续探索独立董事、独立监事的监督模式，现行外派的国企监事会应以外部监事形式进行调整和规范，并逐步创造条件向内部监事过渡。
      第四、改革企业干部管理体制，推动监事会队伍专业化建设。监事会功能发挥的好坏，还取决于监事会队伍的素质和选择任用机制。按照中央有关精神，企业干部任用要体现“党管干部的原则、出资人依法选择经营者和市场化引进人才相结合”的办法。在目前分层次管理企业干部尚存在的条件下，一是应落实董事会选择经营层人员的权力，二是应统一对董事和监事的选择、任用、管理的主体，在业绩考核和激励机制上采用同等的标准。监事会中职工监事的选择要真正体现民主的意愿，外部独立监事的提名机制要符合公司的需要。监事的管理，应逐步融入规范的公司治理结构中，国有企业监事的行政身份和从“独立性”要求出发所设定的各种限制（如“不参与”、“不干预”）应当淡出。适应公司监督的重大意义和社会需要，应当在建立企业家市场的同时，建立熟悉经济、财务、法律知识的监事人员专业化队伍，从而能真正提高公司监督的水平，促进公司健康运行。
第五、强化监事义务责任，建立有效的激励机制。新《公司法》第一百四十八条规定了监事的义务，第一百五十条规定了监事的责任。作为代表出资人和公司权益的监事，不仅要带头遵守法律、行政法规和公司章程，而且要对公司承担忠实义务和勤勉义务，不利用职权收受贿赂或者其他非法收入，不侵占公司财产。监事要以公司的最大利益为怀，不得考虑其他任何团体和个人的利益，还要勤奋自勉，尽职尽责，不得懈怠。监事履行职务时违反法律、法规和公司章程，给公司造成损失的，要承担赔偿责任。监事会应当向股东会报告履职情况，股东会应对监事会履行义务和责任的情况进行评估，对失职和不承职者给予及时撤换，对忠于职守、成绩显著的监事要给予激励，充分激发监事会的功能和活力。

作者单位：山西省国有企业监事会

一办主任、高级会计师