评论:铁腕治水将成为新常态

21.04.2015  11:07

 社会动员是“水十条”的基石。保护水环境需仰仗政府的力量绝不意味着“政府统领”是万能的,在整个社会经济市场体系中,政府的作用应该是做一个称职的“守夜人”角色,也就是要从维护环境正义的需要出发,为市场经济纠偏,为社会制定合理的激励机制,具体到水环境保护上,基于多元化的系统平衡要求,整个过程需要激发出全社会每个毛孔对于水环境保护的积极性

  4月16日,社会等待已久的“水十条”(全称为《水污染防治行动计划》)正式颁布,在此之前,尽管大家对有关规定已经有了诸多预期,但国务院正式公布的“水十条”仍然激发了社会公众以及市场的极大热情,那么,总共分为10章35小节的“水十条”究竟有哪些亮点值得关注呢?

  水资源、水环境及水生态必须取得平衡

  “”既是一种资源,可以直接用于生产和生活,也就是“水资源”,又是一种“环境容量”,可以承载一定排放水平的污染物,即“水环境”,同时,在某些地方,“水资源”还是一种特殊的“子生态系统”,肩负着维持生态系统平衡的重任,即“水生态”。同时,上述三种功能的作用水平又因地区而异,因条件而异。总体上,要维持和改善“水资源”的质量,就必须在上述三个方面取得平衡,也就是说,既不能在某个方面强调得太过头,也不能不够。譬如,在过去的经济发展过程中,可能就更多的是把“水资源”视为排污的环境载体,一定程度上忽略了其他两种功能的重要性,其结果是,作为一种资源,合格的“用水资源”变得越来越短缺,同时,作为一个子生态系统,“水生态”也越来越缺乏与其他生态系统之间的互动能力,从而使得整个生态系统变得有些失衡。

  那么,究竟应该怎么调整呢?从系统性的角度出发,显然不能头痛医头,脚痛医脚,而应该具备平衡的视角,不仅要在几种目标之间实现平衡,而且还有必要实施多元化的方法。譬如,如果作为一种资源,那么实现最优动态配置是主要目标,而市场化的手段则是主要方法;又譬如,假如是作为“水环境容量”,那么,使污染水平维持在可控范围之内是主要目标,而严格的管治制度则是主要方法。表面上,这两种目标和手段之间有所背离,但在实践中,我们就必须将不同目标和不同方式结合到一起,形成一个系统的解决方案。显然,这次的“水十条”就是冲着充当系统解决方案而去的。

  解决“水环境质量”的问题最为紧迫

  首先,“水环境”治理是“水十条”的重中之重。就目前的环境保护形势看,在“水资源”的三种主要功能里,最为紧迫的无疑是要解决“水环境质量”的问题。一方面,水资源的环境容量本身已经接近极限,无法再有扩充的余地,因此,必须要加以解决,缓解压力;另一方面,很大程度上,水资源的短缺和生态失衡都与“水环境质量”有关,水质影响有效供水量,影响生态系统平衡。就此而言,“水环境”的减排和治理问题绝不仅仅是一个局部的“环境容量”问题了,已经上升为国家水环境风险问题,如果养虎为患的话,这个风险最终将从水资源出发,波及社会经济其他领域。就此意义上,“水十条”才非常明确将水环境保护问题界定为“国家水安全”。当然,与此同时,“水十条”对水环境的重视并不意味着对其他领域的忽略,在“水十条”中,也对水资源和水生态分别提出了“节约”和“保障”两个要求,并在政策上做了具体的安排。

  其次,“政府统领”是“水十条”的灵魂。从以上出发,假如水资源保护的主要矛盾在于改善水环境质量,那么,相对应的主要方法则应该定位在政府介入上,而不能交由市场来解决,这就决定了“水十条”的一个突出特点,就是“政府统领”,在这一点上,“水十条”没有停留在原则性的规定上,而是进行了极为明确的任务划分,尤其是做到了在各个职能部门之间“分工有序”,针对每一条每一款,都清楚地列明了负责牵头和配合的部门,从中不仅可以看出中央在“政府统领”这个原则上所下的决心,而且也进一步体现了政府职能转变的决策意图,即在水环境保护上,如果政府部门都不能发挥其应该发挥的作用,那么又怎么能调动市场和个体的积极性呢?“水十条”在“政府统领”上祭出一个杀手锏,那就是首次引入中组部和监察部两大部门,对上述的有序分工(包括地方政府的分工)进行成效评估和监督,将分工与职责相挂钩,责任明确到位,杜绝不作为、不负责的失职现象,铁腕治水将成为新常态。

  保护水环境的过程需要激发全民参与

在上述两点的基础上,社会动员是“水十条”的基石。保护水环境需仰仗政府的力量绝不意味着“政府统领”是万能的,在整个社会经济市场体系中,政府的作用应该是做一个称职的“守夜人”角色,也就是要从维护环境正义的需要出发,为市场经济纠偏,为社会制定合理的激励机制,具体到水环境保护上,基于多元化的系统平衡要求,整个过程需要激发出全社会每个毛孔对于水环境保护的积极性。为此,对于企业,我们要让他们获得水环境治理努力的回报,对于公众,我们要让他们分享水环境质量改善的成果,只有这样才能真正实现“全民参与”,并倒逼出水环境治理的成效。反过来,无论是企业还是公众,也都要明白,无论是作为水环境质量,还是作为水资源或水生态,其中的治理都需要付出极大的努力,需要较长的时期。对此,“水十条”有清醒的认识,也就是从今天开始计算,在全民参与的情况下,水环境的真正改善也将是10年,乃至于20年之后的事情。

  总体上,从目前的情况看,各界显然都对“水十条”有着较高的期望,证券市场已经做出积极反应。不过,接下来,“水十条”的执行效果能否达到整个期望值,就要看我们是否能在责任管理、过程管理和预期管理等几个方面交出出色的答卷了。

  (作者为复旦大学环境经济研究中心副主任)