董事会再定位

董事会再定位

        【导读】国有企业董事会建设不仅是我国国有企业的制度创新，也是国际性的治理难题。我国国有企业董事会建设，应该在市场化改革的进程中不断理论创设和实践探索，才能最终形成就有中国特色的国有企业治理之道。

        作  者：上海国有资本运营研究院李南山研究员

        国企的功能定位和分类治理

        国有企业是我国国民经济的重要支柱，在发展社会生产力，实现工业化和现代化中发挥着不可或缺的作用。随着经济全球化和科技进步不断的加快，我国市场经济体制不断深化改革，在新的形势下，国有企业的不同性质导致难以适应相同的改革措施，需要通过“准确界定不同国有企业功能”，依据功能定位进行科学分类；并成为厘清市场、政府和企业之间关系的首要问题。由此，也引发了对不同功能定位的国有企业，如何实施分类治理及发挥董事会作用的问题。

        国资监管机构是依法履行国有企业出资人职责的权利主体，各级国资监管机构对不同功能的出资企业理应实行分类监管。区分出资企业不同的业务性质，针对不同类型以及企业的不同发展阶段，设定不同的发展目标，通过法人治理结构落实资产经营责任，由董事会承担国有资本保值增值的责任，分类完善治理机制，又是深化国有资产管理体制改革，实现国资监管机构监管职能转向以“管资本”为主所必须解决的关键问题。

        十八届三中全会以来，从中央到地方国资监管机构都在积极探索对国有企业功能定位和分类监管。分类的方法尽管不尽一致，但基本方法是依据市场属性、产品性质和资本资源占用等予以分类，区分为竞争性和非竞争性两大类。竞争性国有企业是指与一般商业企业一样，其生存和发展完全取决于市场竞争的；非竞争性国有企业也有再细分为公共性和功能性等，公共性是指主要提供重要的公共产品和服务的企业，不以盈利为目的，主要承担公益目标；功能性企业，主要是指处于涉及国家安全、弥补市场失灵等特定目标任务的企业。功能分类定位后的国有企业如何运行、如何实施分类治理也是必须解决的实际问题。

        分类监管视角下的董事会再定位

        正确进行国企功能定位和进行分类监管，是当前国资国企改革向纵深发展的重要方向。国企实施分类之后，经营目标不同、功能不同，所适用的治理机制就不尽相同。如果不进行分类治理，所有国企都采用铁板一块的模式，国企改革就难以有效推进。所以，国企功能定位仅仅是正确选择治理模式的前置条件，不同类型的国企有不同的改革方向，区分不同情况分别完善法人治理结构，才能更好地增强企业市场主体的活力和动力。国有企业分类提出治理的内容涉及所有者权益保护、董事会治理、财务管控、高管激励与评价、信息披露和社会责任等多个方面，其中董事会的定位和作用是核心。

        在以资本为纽带的现代企业治理体系中，产权关系形成的二级委托代理链中，唯有董事会是起着承上启下关键作用的治理机构。首先，董事会承载股东意志，维护股东权益，是受出资人委托的责任主体，也是资本人格化代表职责的最终体现；其次，董事会通过监督其代理机构——经理层贯彻执行股东会、董事会的决策，完成目标任务，加强管理，防范风险，不断提高企业的市场竞争能力；第三，纵观世界企业发展史，无论是以英国、美国为代表的海洋法系国家，还是以德国、日本为代表的大陆法系国家，董事会制度历经百年并被广泛运用，应归结于其机制的合理性。所谓“伟大的董事会造就伟大的公司”，纵观国际上各著名公司，其共同点就是形成了以董事会为治理核心的制度、管理和运行规则体系，保证公司科学决策、合理配置资源、有效激励人才、形成强大的创新力、赢得投资人信任，从制度体系上保障企业持续健康发展。

        现代决策理论认为：企业经营的重心在决策。国企分类治理改革的核心在于通过董事会再定位，重塑国有企业制度基因，公司制企业只有建立起完善的决策机制，由董事会真正对企业决策承担责任，才能发展成为具有经营活力和发展动力的市场主体。在分类治理的视角下，不同国有企业的发展路径、实践模式和战略目标不同，其决策机构的定位应该是不尽相同的：

        竞争性国有企业，强调盈利性和商业化治理，突出经济效益最大化兼顾社会效益。国有股东扮演的是“积极股东”的治理角色，董事会是高度独立的经营决策责任主体，更多地实现分权制衡和市场进行约束。竞争性国有企业又可以细分为上市公司和非上市公司，上市公司董事会就是按照《公司法》、《企业国有资产法》和《上市公司治理准则》要求，建设为治理核心和决策中心；非上市公司董事会建设，以中央企业建设规范董事会新一轮试验田的经验，同样是聚焦决策、用人和防风险三大核心职能。由此可见，竞争性国有企业改革治理方向是建设战略决策型董事会，战略决策型董事会作为国有资本人格化的代理人，以价值创造为己任，“需要董事代表资本去进行博弈”，凭借独有的商业价值判断能力，代表出资人确定公司发展愿景和使命；董事会作为资本价值创造的发现人，系统性地审视和评判发展战略和企业价值增长的关联，灵敏地捕捉有利于发展的商业机会，为这些机会进行适当融资，通过重大投资决策合理配置资源；董事会具有《公司法》规定的完全的用人权，推动经营者“优进拙退”的选任和管理机制改革，引用市场化的用人标准和薪酬体系，贯彻“市场导向、注重实效、激励约束、规范行为”原则，实行对经营管理者和科技骨干的中长期激励，主要经营者实行“金手铐”激励，积极推进职业经理人制度，有效指导经理层推进战略实施，从战略管理角度不断提升企业价值创造能力；国资监管机构可以按照《公司法》和《企业国有资产法》有关规定，把部分出资人权利在公司章程中明确授予董事会，有利于在发展混合所有制的多元股权改革中，更好发挥董事会在公司治理中的核心和决策中枢的作用。

        非竞争性国有企业中，功能类企业以完成政府重大专项或战略任务兼顾经济效益为目标；保障类企业以确保地方经济社会正常运行和稳定，提供公共产品和实现社会效益为目标。政府和国有企业间除了国有资本出资关系外，兼有特定目标任务的委托管理和公益目标任务的特许或授权管理关系。因此，除了规模较小同时又是国有独资的，可以按照《公司法》规定不设董事会，选择设立执行董事制度之外，一般非竞争性国有企业都需规范建设管控决策型的董事会。管控决策型董事会是受托完成特定目标和公益服务目标的决策责任主体，其决策事项的权限由公司章程明确规定，对特定目标的执行管理和在委托授权范围内行使决策并承担营运责任。管控决策型董事会和战略决策型董事会的职责权限相比有以下差异：一是决策事项的限制性。董事会对于特定目标和公益性任务在授权范围进行有限决策，例如公共服务类产品和服务的价格受到政府主管部门控制，董事会要以“保公益、惠民生”为决策宗旨；二是决策和管理的重合性。非竞争性国有企业的董事会和经理相比竞争性国有企业可以适当提高重合度，外部或外派董事的比例可以降低到半数以下，但董事会中，应该有特定目标或公益任务管理部门的代表在公司治理机构中出任董事，管理部门代表出任的董事，除了公司章程规定的权利和义务以外，还可以明确为保证特定目标而设置的特别权利，在涉及特定目标重大表决事项时，可以以发表独立意见和进行专项检查方式履行特别职责；对涉及特定目标的运行和施行，可以以专项监督检查的方式履行特别职责，在对公司履行保密义务的同时还具有及时汇报主管机关的报告权；三是营运机制的有效性。管控决策型董事会成员中，应该配置精于市场化营运机制的专家人才，例如社会公共产品或服务的政府协议采购、特定项目的营运模式（如BOT、TOT等）、公共服务或产品的特许经营、以及PPP(政府与企业签订长期合作协议)等市场化协议运作机制，发挥市场比价竞争机制、契约和协议的约束营运机制、提高特定目标任务完成率、国有资本运行效率和社会公众的满意度。

来源：上海国资