『精准扶贫』的广东先行探索

                神话般地崛起座座新城，奇迹般地聚起座座金山，是对这里财富井喷的真挚讴歌。以占全国1.8%的国土面积和7.4%的常住人口，创造了1/9的生产总值和1/8的财政收入；

              真金白银扶助百万脱贫，真心实意炼就“双到”真经，是对这里扶贫成就的真实写照。3年间，3407个贫困村158.6万贫困人口年人均纯收入达到7762元，增长近4倍，贫困村村均集体经济收入增长近18倍；全省区域发展差异系数回落到0.63，城乡居民收入差距缩小到2.83∶1。

              这里就是广东。

              作为中国经济第一大省，如果说“广东速度”打造出一个又一个举世瞩目的先富样本，那么扶贫“双到”则为共富之路奠定了基石。

              初夏五月，生机勃发。记者来到粤东西北山区，一路进瑶寨、看新村，问产业、探发展，感受了旧貌换新颜的惊喜蜕变，见证了扶贫“双到”作为中国“精准扶贫”政策依据的实践成果。

              “两个广东”的尴尬催生扶贫“双到”——

              为了缩小贫富差距而补齐发展“短板”，针对贫困人口较为分散特点而实施“靶向疗法”，成为新时期广东扶贫开发工作的逻辑起点

              广东要不要扶贫？回答是肯定的。在珠三角城市群开始将发展目光投向世界之巅的时候，粤东西北地区经济社会发展还拖着相对沉重的脚步。

              2007年，广东区域发展差异系数为0.75，高于全国0.62的平均水平；占广东总人口35.5%、面积30.5%的珠三角地区，创造了广东八成的GDP和七成的财政收入，而粤东西北12个地市人均GDP却仍然低于全国平均水平。

              粤东西北的发展短板，让前行中的广东难以摆脱“跛脚”走路的状态；而扶贫机制的短板，则让贫困地区的脱贫之路更显蹒跚。

              “穷广东还是富广东？”为解决广东区域发展不协调问题，加快贫困地区经济社会发展，2007年12月，履新刚刚10天的时任中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋来到素有“寒极”之称的粤北山区，走进清远市连南瑶族自治县大坪镇大古坳村。

              这里是中国唯一的排瑶聚居地，“九山半水半分田”的田园风光背后，是“老少边山穷”的贫困现实。“人们常用‘家徒四壁’来形容一贫如洗的生活状况，可在当时的大古坳村，有的村民还生活在破败的泥坯房中，部分墙体开裂、倾斜，连‘四壁’都难以凑齐。”广东省扶贫办主任莫定伟形象地告诉记者。

              眼前的情景让汪洋感到震惊，想不到在广东这样改革开放走在全国前列、先富裕起来的地区还有这样贫穷的地方。他说，没来之前知道广东有多富，来了之后知道广东还有这么穷。在大古坳村，他首次提出扶贫开发要“规划到户、责任到人、登记造册、电脑管理”，明确要求调动全社会的力量进行扶贫开发。

              2009年6月22日，广东省委、省政府出台《广东省扶贫开发“规划到户、责任到人”实施意见》。3天后，广东省扶贫开发“规划到户、责任到人”工作会议召开，明确提出用3年时间，对全省3407个贫困村，36.7万户，158.6万贫困人口通过实施“靶向疗法”，确保80%以上被帮扶的贫困人口年人均纯收入达到2500元，被帮扶的贫困村基本改变落后面貌。

              翻看《实施意见》，“精准扶贫”理念贯穿始终。这份长达近百页的文件是广东文件史上最长的一份，其中附件占了90页，每个帮扶市的行政村总数、贫困村总数、帮扶贫困户数均以总表列出，并分配到对口的帮扶单位，包括省直和中直驻粤单位、珠三角7个经济发达市及贫困村贫困户所在市县。

              梅州市五华县安流镇红山村党支部书记徐有权深有感触地说，这次扶贫“双到”可以说是广东扶贫史上帮扶力度最大、挂钩单位工作最实、贫困户得实惠最多的一次，“既打响雷，又下大雨”！

              “一村一策，一户一法”把扶贫“双到”落到实处——

              规划到户、责任到人、创新方式、整合资源、健全队伍，扶贫“双到”织起了一个个任务明了、责任明确、方法明晰的工作保障网络

              虽然一个“穷”字是贫困地区共同的身份标签，但穷有穷法，扶无定规。在铺展于南粤大地的扶贫开发浩浩画卷中，总体框架虽然已经跃然纸上，但是藏身其中的每一个村落、每一位农户，却只有依靠每一家扶贫单位、每一位扶贫干部的智慧与心血，方能绘就出万紫千红的传神风貌。

              ——规划到户，解决“扶谁的贫”的问题。

              在划定贫困标准之后，如何准确识别扶贫对象，成为决定“双到”成败的首要因素。在广东，帮扶干部和村干部一起，进村入户采取地毯式排查手段，并实行村内公示、登记造册、建档立卡、分类录入、电脑动态管理，实现了户有卡、村有表、镇有簿、县有网，省、市有数据库。省扶贫信息网可以查阅到每个贫困村、每户贫困户的基本情况和帮扶进展。

              “我们把这一过程形象地总结为望、闻、问、切。”广东省扶贫办副主任李冠强告诉记者，望，就是目测贫困户的居住条件、家庭生活情况，初步确定其贫困程度及是否达到扶贫标准；闻，就是向镇村干部、左邻右舍从侧面了解贫困户的基本情况；问，就是详细询问贫困户的收入水平及致贫原因等；切，便是为贫困户把好脉，量身定制操作性强、行之有效的帮扶方案。

              在肇庆市广宁县坑口镇狮村村委会，中山市国家税务局驻村扶贫工作组组长顾正飞向记者展示了狮村贫困户帮扶记录簿，上面详细记录了每个贫困户帮扶前的家庭情况、帮扶的总体规划、年度帮扶计划以及帮扶的成效，每一次更新记录都有贫困户的签名确认。 

                而这本帮扶记录簿的内容也会被录入广东省扶贫信息网的电子系统中，成为对干部考核的指标之一。

                  ——责任到人，解决“谁去扶贫”的问题。在第一轮扶贫“双到”中，珠三角7个市与11个经济欠发达地区实施对口帮扶，省直单位、中直驻粤单位与贫困村挂点帮扶，粤东西北14个市及下属单位与本地贫困户直接帮扶，11524名干部组成3541个扶贫工作组下乡扶贫，全省100%贫困村实现定点对接。

              截至2013年6月10日，参与第二轮扶贫“双到”的3765名干部全部进驻2571个重点帮扶村。各帮扶市还派出了驻市、驻县工作队，对口协调帮扶工作。

              在广东，每一个被列入扶贫“双到”工作的贫困村里，均立着一块公示牌，上面写着对口帮扶单位的每一位干部需要帮扶的每一户贫困户户主姓名。密密麻麻的结对帮扶名单之下，是帮扶单位和干部一份沉甸甸的责任。对于贫困村，从饮水安全到修桥补路，民生所及每个方面的“阴晴雨雪”，对于帮扶单位来说，都是头等大事；对于贫困户，从吃穿住行到种田养猪，生产生活每个环节的“饥寒冷暖”，帮扶责任人都必须挂在心上。

              ——创新方式，解决“如何去扶贫”的问题。

              在连南县扶贫研究孵化基地，一幅幅扶贫“双到”工作流程图，将在此过程中贫困户、当地村委、扶贫单位、技术专家、供销运营中心等相关方的需求、责任等分解得清清楚楚，一目了然；一张张产业帮扶图，则成为“一村一策”扶贫“双到”精髓内容的生动注脚——涡水村：水资源丰富，适合开发小水电；必坑村：紧邻榕思河，适合搞漂流旅游产业；六联村：山地多，适合搞山苍籽和高产油茶种植；大竹湾村，靠近水库，可以引导群众养鱼……

              在揭阳市揭西县良田乡下村，珠海市海洋农渔和水务局驻村干部段志平将“一户一法”的精准扶贫方式落到了实处。他把全村贫困户归为四类：五保户、危房户、因病因学致贫户、无法外出务工致贫户。对五保户等老弱病残人员，采取临时性救助措施，协助村干部争取将年人均收入低于2500元的特困户纳入低保；对危房户，协调村、镇、县有关部门，将其纳入当地危房改造计划；对因病因学致贫户，采取助医、助学的形式扶持；对无法外出务工致贫户，一方面广泛开展农技培训，提高农民的种养水平，同时引进两家小型加工企业，助其就地务工，另一方面，对有一定文化、技能的年轻人，经组织培训后积极推荐外出就业。

              在清远，扶贫工作者率先摸索出了“五子登科”的经验——“强班子、换脑子、开方子、闯路子、结果子”；在乳源，当地推行“产业建支部，品牌闯销路，党员带头富，群众增收入”的政策，建设了一批整村推进示范村；在郁南，采取了小额贷款模式，开展“整体授信”，建立金融扶贫担保基金，为贫困农户贷款提供担保；在阳山，“大户带动，滚动发展”的合作互助金模式为农村金融体制改革闯出新路。

              “经过多年实践，产业发展、金融贷款、智力劳务、设施建设、整村推进、自愿搬迁、社会参与、社会保障、医疗卫生、组织建设，成为广东扶贫‘双到’的十大模式。”莫定伟说。

              ——整合资源，解决“用什么去扶贫”的问题。

              对于广东来说，扶贫开发不是政府部门的“独角戏”。在财政加大投入和向贫困地区转移支付力度的同时，广东注重完善“政府主导、社会参与”的大扶贫开发格局，鼓励发展相关慈善事业和志愿服务，进一步动员社会力量参与扶贫开发。

              2010年，在广东的政治日历上，多了一个新的时间节点。经国务院批准，每年6月30日被确定为“广东扶贫济困日”。每到这时，涌动于南粤大地的慈善浪潮便会掀起一个又一个波澜。仅2010年至2012年，社会各界便通过“广东扶贫济困日”活动共计认捐90亿元。

              在广东社会扶贫这棵参天大树上，如果说政府的发动与号召是深根，那么扶贫社会组织便是枝干，正是由于打通了政策资源、社会力量、扶贫对象三者之间的沟通渠道，摇曳枝头的片片绿叶才成就了广东扶贫开发事业的繁盛之貌。

                每个周三，是广东省扶贫开发协会会员企业接待日。“会员企业在经营过程中遇到什么困难，想找什么样的扶贫项目，都可以向我们提出。”广东省扶贫开发协会秘书长钟韶彬说，“扶贫协会就是一个信息和资源的中转站和服务站，缺信息的，我们帮助打通各种信息渠道；缺技术的，我们组织专家提供技术支持；缺资金的，我们联系银行或其他金融机构给予融资方便；缺政策的，我们诚请政府相关职能部门给予政策措施具体内容和操作指导的权威解答。”

              ——健全队伍，解决“扶贫工作的组织保障”问题。

              在扶贫“双到”实践中，广东坚持把扶贫与党建结合起来，把落实“双到”过程作为加强贫困村党员思想、组织、作风建设过程，作为考察、锻炼、培养干部过程，打造一支“永远不走”的扶贫工作队。

              在“双到”工作队伍的另一头，广东对驻村干部注重精挑细选、优先提拔使用，从而激发驻村干部的工作热情。在肇庆，政治素质好、有一定工作经验、有培养前途、组织协调能力强的青年党员干部成为驻村扶贫干部的重点候选对象；在东莞，2011年20多个镇街的30多名驻村干部因表现优异获得提拔使用；在佛山，凡派驻期间连续满两年的驻县驻村干部，通过考核并符合有关任职资格条件的，按干部管理权限和有关程序提拔一级职务。

              新一轮扶贫“双到”全面推进——

              第二轮扶贫“双到”在第一轮成功经验的基础上，继续以“进村入户、差别帮扶”解决点上问题为主线，注重以区域均衡发展带动贫困人口与贫困地区脱贫，用发展的办法来解决贫困的问题

              伴随着扶贫“双到”的“响雷大雨”，“绝对贫困”成为历史，然而广东扶贫的脚步不但没有停止，而且一任接着一任干，一张蓝图绘到底，扶贫“双到”正在向纵深推进。

              2013年1月，中共中央政治局委员、广东省委书记胡春华上任伊始便来到韶关、清远等贫困地区调研。他指出，在新一轮扶贫开发工作中，要重视整村推进、连片扶贫，重视提高扶贫对象的发展能力，重视发展县域经济，重视通过区域发展带动贫困人口脱贫致富，用发展的办法来解决贫困问题。要推动粤东西北地区加快发展，从区域协调发展角度解决好广东的贫困问题。“粤东西北地区不加快发展，我省贫困地区脱贫致富就是一句空话！”

              伴随着掷地有声的承诺，当年4月，第二轮扶贫“双到”正式启动，目标瞄准2571个村、20.9万户、90.6万贫困人口。与第一轮相比，扶贫标准从2500元提高到3480元，而且增加了21个重点帮扶县整体脱贫的任务。

                广东省省长朱小丹说，扶贫开发“双到”要与粤东西北振兴发展紧密结合起来，与全面深化农村改革紧密结合起来，与开展党的群众路线教育实践活动紧密结合起来。

              第二轮扶贫“双到”在第一轮成功经验的基础上，继续以“进村入户、差别帮扶”解决点上问题为主线，注重以区域均衡发展带动贫困人口与贫困地区脱贫，用发展的办法来解决贫困的问题。

              动态扶贫标准也体现了这一与时俱进的理念。广东将全省农民人均纯收入的33％确定为扶贫标准，从2009年第一轮扶贫“双到”2500元的贫困线，到2013年第二轮扶贫“双到”3480元的贫困线，广东扶贫开发所着眼的已不是“无处不饱暖”等基本生存需求的满足，而是区域协调发展、产业转型升级、实现全面小康更为宏大而高远的目标。

              在促进区域协调发展的目标诉求下，广东扶贫在推进过程中具有自觉而强烈的城乡统筹意识。无论是通过吸引贫困地区人口就近就业，还是高寒地区贫困人口的异地搬迁安置，广东扶贫正在自我超越中不断升华。

              在汕尾市海丰县赤石镇新城村，村小学旁的扶贫“双到”工作宣传栏前，不时有村民到此浏览，并驻足于“产业扶贫”一栏前。“这上面说要帮村里入股一个产业园，我们也可以到园里去工作，大家都盼着这一天呢。”一位村民充满期待地说。

              深圳市龙岗区驻海丰县扶贫工作组组长、海丰县委常委吕海茵告诉记者，村民口中的产业园是深圳龙岗（海丰）扶贫产业园，“由深圳市龙岗区政府出资建设，产权为龙岗帮扶的25个贫困村集体所有，预计2015年初建成。”

              深圳龙岗（海丰）扶贫产业园作为当地“物业、产业、就业”三位一体扶贫开发思路的重要落点，将依托海丰梅陇首饰加工专业镇，引进首饰加工龙头企业，采用公司+基地（产业园）+农户（劳动力就业）一站式的扶贫方式。园区预计新增就业岗位4000个及年集体收入160万元。园区企业将优先聘用贫困村有劳动能力的贫困户就业。“我们帮新城村入股100万元，每年至少可增加5万元集体收入。”吕海茵说。

              与海丰县组织贫困村抱团入股产业园，将县域经济发展与扶贫开发工作捏在一起的思路类似，在位于高寒山区的连南县，通过移民安置方式帮助贫困村、贫困户拔掉穷根，同样也为新型城镇化建设凿开了突破口。

              位于连南县城的瑶族新村俨然已经成为当地移民扶贫一张最为亮丽的名片。鳞次栉比的楼宇、完善便捷的基础设施、规范有序的管理服务，让搬迁到这里的高山瑶民少有背井离乡之痛，多享安居乐业之福。“政府不单为我们建起了这么漂亮的楼房，还帮我们找工作。”瑶族新村一位村民告诉记者。

              截至2013年5月，连南县3278户山区移民完成搬迁，4743户农村低收入住房困难户进行了住房改造，先后建成县城高寒移民山区移民新村、连水移民新村、大古坳移民新村、三排福彩移民新村等县镇村级移民点10个，170多栋、930多套安居房被提供给移民群众入住。

              “搞搬迁安置的时候，第一期共100户指标，只有40个人报名，不过看到发生在搬迁户身上的巨大变化之后，到了第二期，出现了40个人争抢一个指标的场面。”连南县扶贫办主任黄火兴说，对于高山移民，政府并未一搬了之，而是努力为移民提供就业、创业、读书、看病一条龙的“后双到”服务，确保移民群众“搬得出、稳得住、能致富”。

              扶贫“双到”实施5年来，通过与珠三角产业转移、幸福广东建设、大项目促大发展、振兴粤东西北等重大战略结合起来，扶贫工作被深深嵌入广东科学发展的整体布局中——即旨在消除区域发展不平衡对广东经济社会转型的阻滞作用，更成为落实“两个率先”目标必不可少的基础性工作。

              “共同富裕”凝聚扶贫开发“广东经验”——

              广东扶贫“双到”，是充分调动政府资源和市场力量参与扶贫工作的生动实践，是以精准“靶向疗法”提升扶贫资金使用效率的生动实践，是用与时俱进精神接力前行的生动实践

              幸福的标志之一，不是看富人的碗里有多少肉，而是看穷人的碗里有没有肉。扶贫“双到”5年来，粤东西北旧貌换新颜。票子多了、房子靓了、班子强了、村容美了、村民乐了，向着“幸福广东”迈进了一大步。

              在汪洋四度到访的大古坳村，记者看到，很多村民已经搬到了山下的新村。新居一栋两户，每户140多平方米，宽敞明亮。村支部书记唐孟更介绍，经过佛山市顺德区扶贫工作组的帮扶，64户贫困户农民人均纯收入由2008年的2687元增加到2012年的8000元，村集体经济也由2.6万元增加到20多万元。

              大古坳村只是广东扶贫“双到”巨大成就的一个缩影。第一轮扶贫“双到”，全省共投入帮扶资金227.3亿元，平均每村投入667.2万元；第二轮扶贫“双到”实施仅一年来，全省2571个重点帮扶村投入资金30.8亿元，平均每村投入资金119.8万元。经过持续不断的帮扶，贫困地区人均收入和生活水平明显提高，基础设施和人居环境明显改善，产业发展和集体经济明显增强，有力促进了广东城乡区域协调发展。

              “富地发财，不算好汉；贫地掘金，才是英雄。”扶贫“双到”绘就的壮美长卷正在南粤乡村铺展开来，扶贫“双到”创新的“广东经验”也从岭南一隅向神州大地延伸舒展——

              经验一：政府积极作为，市场充分着力。在扶贫“双到”工作中，广东用活了政府与市场“两只手”：利用“看得见的手”，加强顶层设计，推动建章立制，为扶贫开发编织“制度笼子”；利用“看不见的手”，发挥市场力量，推动全民扶贫，为扶贫开发提供“源头活水”。

              一方面，政府之手积极作为。在扶贫规划、统筹协调、政策制定、法制化建设、宣传引导、监督考核等方面，政府进行合理的顶层设计，促进了扶贫工作长期化、制度化。通过各种扶贫措施引导各种资源要素向贫困地区配置，改善贫困地区的基础设施和公共服务，为贫困地区脱贫致富创造了良好的环境。

              另一方面，市场之手充分着力。政府通过给予扶贫企业政策优惠、打造广东扶贫社会品牌等形式，积极发挥社会组织的中介作用，引导民间资本通过扶贫开发平台下乡落地，激发贫困地区发展潜能。各地扶贫中的生产、分配、交换以及消费等环节都尊重市场经济等价交换的原则，尊重价格规律、供求规律、公平竞争机制，用市场思维解决贫困问题。

              经验二：一村一策真扶贫，一户一法扶真贫。

              因地制宜、分类指导，成为新时期广东扶贫开发工作中被始终绷紧的一根总弦；规划到户、责任到人，成为每一位扶贫工作者始终遵循的醒目路标。广东在推进扶贫“双到”过程中，采取“一村一策，一户一法”的方式，“哪壶不开烧哪壶”，力争将每一分扶贫资金都用到刀刃上，力争让每一个产业项目都结出硕果。

              通过对扶贫对象的精准识别，通过以村、户为单位制定内容各异的帮扶方案，扶贫资金摊大饼、广撒种的粗放型使用方式被画上休止符；通过工作重心的下沉、工作方案的细化和针对性的增强，扶贫干部拍脑袋、乱决策的武断式工作方式难以继续奏效；通过分解任务、有的放矢，多对多、多对一、一对多、一对一等扶贫形式在广东渐次落地生根。

              经验三：扶贫标准动态化，一张蓝图绘到底。

              坚持动态标准，秉承发展理念，这是广东扶贫的一大特色。3480元的现行“粤版”贫困标准，已经高出国定线1180元。扶贫标准浮动背后，不仅是水涨船高的发展思维，更有对区域协调于广东这艘经济巨轮破浪前行重要意义的深刻认识。“相对贫困”概念的提出，于广东，是一种自我施压的勇气；于全国，是对共同富裕这一社会主义本质要求的再认识。

              贫困问题不能代代相传，扶贫工作却应一脉相承。扶贫是场攻坚战，更是一场持久战；有继承，更应有发展。广东扶贫工作没有被党委政府任期所割裂，没有随官员职务更迭而搁浅。两届省委省政府矢志不渝推进扶贫“双到”，基调不改、方式不变、力度不减，一届接着一届干，一张蓝图绘到底，这种众志成城的气势，功成不必在我的胸怀，成就了扶贫“双到”的伟大实践。