五论片区扶贫体系研究 片区扶贫规划特征及编制时需要把握的关键问题

黄承伟

              《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》（以下称：新扶贫纲要）明确，未来扶贫开发把连片特困地区（以下称：片区）作为主战场。以片区推进扶贫开发，是我国扶贫开发体制机制及方式的创新。其中，编制好片区扶贫规划，是做好新十年扶贫工作的基础。全面理解片区扶贫规划的特征、准确把握片区规划编制的关键问题，对于编制好片区扶贫规划具有重要的指导意义。

                    片区扶贫规划的背景及特征

              片区扶贫攻坚是国家发展的战略布局。已经划定的14个国家级片区的共同特点是跨省区、地处边远地带，生存和温饱问题基本解决，发展问题凸显和突出。从政治地理角度看，多为革命老区、民族地区、边疆地区；从自然地理角度看，包括青藏高原、沙漠化区、黄土高原和西南大石山区等自然条件特别恶劣地区。集中体现出基础设施薄弱、社会事业滞后、公共服务欠缺、产业发展不足、社会稳定隐患多等特点。解决好这些地区的贫困问题，对于新形势下政治稳定、民族团结、边疆巩固、社会和谐、生态安全都具有特殊重要的意义。另一方面，近年来，国家决定转变发展方式，努力提高国民收入特别是中低收入者和贫困人口收入，扩大内需，走内涵式发展道路。片区扶贫开发是其中应有内容。

              片区扶贫攻坚是国家扶贫战略的重大部署。与新阶段贫困特征相适应，未来国家扶贫战略至少包括四个重要方面内容，就是：益贫性更加明显的经济增长方式，更有利贫困地区、贫困人口的社会发展及惠农政策，更有针对性、有效性的专项扶贫，更加完善的社会保障和社会救助体系等。这四个方面的战略相互关联、相互支持、相互制约、互为整体。在片区开展扶贫攻坚，需要这四个方面同时推进。换言之，片区扶贫攻坚是新时期国家扶贫战略完善的重要实现形式。

              规划先行体现了片区科学发展的根本要求。中央提出科学发展观，就是要强调以人为本，实现全面、协调、可持续发展。我国从第十一个五年规划开始，已将国民经济和社会发展计划改为国民经济和社会发展规划。“计划”改“规划”虽一字之差，但内涵有很大变化，不仅强调了中长期规划的指导性和约束性，而且更加重视国土空间和管治。片区扶贫是区域经济社会发展中的一个组成部分。由于扶贫的特殊性，片区扶贫同样需要引领片区扶贫开发、促进贫困地区科学发展的行动指南，这就需要先行编制符合片区科学发展根本要求的片区扶贫规划，对行业扶贫、专项扶贫、社会扶贫做出统一、合理的部署和谋划。

              片区扶贫规划是体现未来扶贫战略与政策体系的重要载体。新扶贫纲要从理论基础、指导思想、方针原则、目标任务、对象范围、保障体系等方面构建了未来十年国家扶贫战略体系，从财税支持、投资倾斜、金融服务、产业扶持、土地使用、生态建设、人才保障和重点群体等八个方面形成未来十年扶贫政策体系，其中特别强调要把少数民族、妇女儿童和残疾人的扶贫开发纳入总体规划，统一组织，同步实施，同等条件下优先安排，加大支持力度。上述战略思想、原则要求、支持政策如何相互配合、相互支持、形成一个有机的系统，发挥整体功能，就需要通过编制片区扶贫规划进行精心设计、有机衔接，确保国家扶贫战略和政策体系在连片特困地区扶贫开发中得以充分体现、形成合力。

              上下互动是编制片区扶贫规划的重要特点。片区发展要有综合性规划，也要有专项规划。我国的规划体系总体上包括国民经济和社会发展总体规划、专项（行业）规划、区域规划3类。片区扶贫规划的定位应该是统筹解决片区内与贫困村和贫困人口脱贫致富直接相关的问题。它不是简单的区域规划或行业规划，可以视为国民经济和社会发展的专项规划。由此决定了片区扶贫规划的编制，需要“自上而下”与“自下而上”结合起来，即将片区扶贫规划作为中间的结合点，国家整体的扶贫攻坚规划与县级扶贫攻坚规划同时编制，最后汇集到片区层面进行统筹平衡。通过上下互动编制的规划，有利于发挥中央地方两个积极性，有利于地方更加明确发展的目标方向、指导其科学推进扶贫工作，有利于中央部门履行监督规划实施责任。

              片区扶贫规划编制需要把握的关键问题

              如何立足于国家整体战略？片区扶贫规划与各省区市自己制定的扶贫规划的不同点，主要在于规划的目标定位等内容不仅是从本省区市考虑，而是从片区的整体性要求进行布局。显然，这就需要站在国家发展的全局编制片区扶贫规划，也即片区扶贫规划需要上升为国家战略规划。片区扶贫规划只有立足国家整体战略进行编制及审批，才可能在实施时得到国家政策的全面性支持，并确保规划的权威性。

              如何真正体现大扶贫的格局？大扶贫格局由专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫有机构成。新扶贫纲要明确，专项扶贫包括易地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、扶贫试点和革命老区建设；行业扶贫包括发展特色产业、开展科技扶贫、完善基础设施、发展教育文化事业、改善公共卫生和人口服务管理、完善社会保障制度、重视能源和生态环境建设等七个方面；社会扶贫包括加强定点扶贫、推进东西部扶贫协作、发挥军队和武警部队的作用、动员企业和社会各界参与扶贫以及开展国际交流合作。片区扶贫规划的核心和关键，是要通过科学的设计、布局，实现行业扶贫、专项扶贫和社会扶贫的有机衔接，形成大扶贫推进的依据和基础。

              如何设计有效的片区扶贫协调机制？片区虽然已经基本划定，但一个片区横跨几个省，如何建立有效的协调机制成为最突出的问题。谁来协调，如何协调，规划如何编制，由谁审批，如何加大投入和相关政策的支持力度，都需要深入探索。从我国已有的区域规划实践看，从理论上讲，区域规划本身就是一种区域协调、区域合作的机制，但实际上规划协调的作用十分有限。由各行政区建立的区域性合作组织（如省市长联席会议），在协调区域行动方面发挥了一定作用，但这种松散型联盟，对于涉及区域发展重大利益问题也难以协调。因此，从我国行政管理体制的现实出发，由上一级政府部门设立有权威的协调性机构，相对来说效果会更好。对于片区扶贫规划而言，在国务院或至少在国务院扶贫领导小组下设立片区扶贫攻坚协调领导小组及办公室，在制定片区扶贫规划、出台特殊支持政策、协调跨省利益关系等方面发挥关键作用，是确保片区扶贫目标如期实现的最重要保证之一。

              如何体现贫困群体的主体性？新扶贫纲要明确，未来扶贫开发的一项基本原则是“自力更生，艰苦奋斗”，就是要加强引导，更新观念，充分发挥贫困地区、扶贫对象的主动性和创造性，尊重扶贫对象的主体地位，提高其自我管理能力和发展能力，立足自身实现脱贫致富。因此，片区扶贫规划的编制和实施，必须始终确保贫困地区、扶贫对象的全程参与，并采取措施促进其在参与中不断提高自我发展、自我管理能力；必须始终尽可能找准片区内最贫困的地区、最弱势的群体、最迫切需要解决的问题，作为片区扶贫攻坚的重点；必须始终坚持在专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫工作格局中，按照主要用于扶持产业发展、提高农民素质、增强发展能力的新定位来规划和使用财政扶贫资金；必须始终坚持财政扶贫资金务必重点用于扶贫对象，不能简单和其他资金捆绑在一起，要防止把“特惠政策”变成“普惠政策。”

（作者系全国贫困地区干部培训中心主任，博士、研究员）