消费者权利义务需要对等平衡

    □　法制日报记者　　蒲晓磊

    “有的乘客说,他手机使用的是飞行模式。”

    “还有的乘客说,手机里没插SIM卡。”

    “我们在劝阻过程中,乘客会以很多理由拒绝关闭手机。但按照规定,无论是飞行模式下的手机,还是没有SIM卡的手机,都是不允许在飞行中开机使用的。”

    拒绝关闭手机,是空姐杨芸经常遇到的烦恼之一,“真是有种解释千遍都不够的感觉”。

    “如果法律能对此作出明确规定,并加大对这一行为的处罚力度,应该会改变乘客在这方面的认识,我们劝阻时也会更加硬气。”杨芸说。

    杨芸的这一期待或将变成现实。

    8月8日,中国民用航空局发布了民用航空法修订征求意见稿,对78个法律条文作了修订或删除,新增24条。其中明确,违反规定使用手机最高罚5万元。

    在西北政法大学副校长王瀚教授看来,民航法修订需要解决的问题不止如此。

    “自1996年民航法施行以来,与航空活动有关的新问题层出不穷,诸如空中交通堵塞、航空运营安全、航空联盟、航空环境保护、网络航空、通用航空、航班延误、旅客霸机等。面对如此纷繁复杂的局面,施行了20年的民航法已经显得力不从心,法律修订刻不容缓。”王瀚近日在接受《法制日报》记者采访时指出。

    始终坚持安全第一原则

    在民航法修订征求意见稿第十一章第一百五十条之八中,列举了14种危及民用航空安全和秩序的非法干扰行为,备受关注的“违反规定使用手机或者其他禁止使用的电子设备的”也位列其中。

    征求意见稿第二百条明确,违反本法第十一章规定,实施危及民用航空安全、秩序的非法干扰行为,尚不够刑事处罚,或者依照《中华人民共和国治安管理处罚法》无法处罚的,适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条、第三十四条的处罚规定,情节特别严重的,罚款金额可以增加到五万元以内。

    最高5万元的罚款数额如何计算而来、执法可行性有多大……该规定一出,激起舆论千层浪。

    民航局相关负责人表示,最高罚款5万元与“以后在飞机上开手机就会被罚5万元”不是一个概念。

    中国民航飞行员协会副秘书长孙慧认为,严厉处罚的目的是让乘客清楚认识到,在飞机上玩手机是违法行为。飞机上乘务人员只能取证而没有执法权,最后的罚款应该由执法部门来执行。

    “是否在飞机上使用手机,确实是信息化时代航空运输面临的新问题。现在,人们乘飞机非常普遍,与此同时,手机使用也已成为人们的生活习惯。两个因素碰到了一起,征求意见稿出现这么大的处罚金额,自然会引起人们关注。”王瀚分析。

    此外,在使用手机对航空器的影响方面,人们仍然未能形成统一的认知,这也是导致这一问题产生争议的原因所在。

    对于飞机上使用手机的规定,全球航空公司都有着不同程度和不同标准的限制。在我国的相关规定中,国内的航空公司均表示需要全程关闭手机。在国外航空法规中,对在飞机上使用手机的规定有三类:第一类,全程可以使用手机,选择飞行模式；第二类,在飞机起飞、着陆时需要关闭手机,其他阶段可以使用；第三类,自飞机舱门关闭时起,全程不允许使用手机。

    杨芸曾经在飞往欧美的国际航线上服务过,她告诉记者,国外一些航空公司允许乘客使用手机,因此经常有乘客以此来“讨价还价”。

    民航局相关负责人表示,手机使用的信号频率与飞机所使用的频率同属于一个波段,有可能产生谐波干扰,影响飞行安全,民航在安全上出不起半点差错,因此飞行全程不能使用手机。

    “尽管还未发生因为使用手机导致的安全事故,但是,我们不能排除这方面的危险性。例如,航空运输与航空管制的沟通需要借助通讯网络系统,不能排除使用手机而导致通讯频道被占的情况发生。据我了解,因为乘客使用手机而导致飞行员听不清楚指令的情况有过不少。需要明确,在航空运输中,安全的原则始终是第一位的。”王瀚指出。

    孙慧同样认为,航空事故的影响因素千头万绪,某一个因素造成航空事故的概率很小,很多因素重叠在一起才会发生航空事故。我国为更加充分地保障民航安全,采取谨慎的态度,全程不能使用手机,智能手机所拥有的飞行模式也不被我国民航规定所认可。

    航班延误规定仍需细化

    “出于安全因素的考虑,我们可以理解禁用手机的规定。但是,如果违反规定使用手机最高罚5万元,那么航班延误又该罚航空公司多少钱?”高然(化名)经常坐飞机出差,曾经遇到过多次飞机延误的她,对航班延误问题极为关注。

    民航局在今年5月30日发布的《2015年民航行业发展统计公报》显示,2015年,全国客运航空公司共执行航班337.3万班次,其中正常航班230.5万班次,不正常航班99.9万班次,平均航班正常率为68.33%。全国客运航班平均延误时间为21分钟,同比增加两分钟。

    王瀚分析,因为航班延误导致的“机闹”现象,近些年经常见诸报端,其背后有着多方面原因:

    航班发生延误后,使得当事人对航空运输的“快捷”期望遭到了否定,破坏了既定计划,然而航空公司对此仍然缺少系统的保障；同时,航空公司给出的解释仍不足以让乘客信服,由于信息不对称,导致乘客与航空公司的对立情绪比较严重,更严重者出现“机闹”等现象；此外,航空公司对于乘客的赔偿幅度太轻,使得消费者难以接受,而且,要求乘客去法院起诉赔偿也不太现实,使得乘客对此颇有怨言。

    当然,有些乘客相关法律意识淡薄,没有足够耐心按照法律程序解决问题,也是“机闹”频发的重要原因。

    如何解决航班延误造成的损失,成为征求意见稿中备受关注的焦点。

    草案在第一百二十六条“延迟运输的责任”方面规定,旅客、行李或者货物在航空运输中因延误造成的损失,承运人应当承担责任；但是,承运人证明本人或者其受雇人、代理人为了避免损失的发生,已经采取一切可以合理要求的措施或者不可能采取此种措施的,承运人对于因延误造成的损失不承担责任。

    较之现行的民航法,草案对于承运人不承担责任的规定有所改变,由“必要措施”改为“可以合理要求的措施”,同时该原则性的规定,并未明确何为“可以合理要求的措施”。

    王瀚指出,民航法有关旅客运输航班延误的权益保障依然比较原则,建议进一步细化,为乘客维权提供必要的法律保障。

    “解决这个问题的根本出路就在于,必须充分满足消费者的知情权,在尊重消费者合法权益的基础上,减少民用航空服务产生的矛盾。”中南财经政法大学教授乔新生在接受记者采访时认为。

    最大化满足消费者需求

    “在民航法修订中,要实现消费者权益保护与义务履行之间的平衡。”王瀚举例说,例如消费者有着遵守关闭手机等方面的义务,同时也应当享有获得更好服务的权利。

    王瀚注意到,在民事赔偿责任方面,征求意见稿体现了对消费者的保护,包括航空事故造成旅客人员伤亡的赔偿、行李和货物的赔偿、增加了对于残疾人乘机的保护等。但是,从更高的竞争与服务质量提升方面,对航空运输企业如何提升服务质量的条款仍然缺陷很大。

    “相比国外航空公司,我国航空公司提供的娱乐设施仍然很匮乏,民航法规定不能在飞机上使用手机,但‘安全性’不能够免除航空公司提升娱乐服务质量的义务。航空运输已经成为大众消费工具,旅客对于空中运输的要求也更高,丰富的娱乐功能势必会减少乘客使用手机的需求,而且这方面的控制是由飞机方面掌控,也更加安全。”王瀚说。

    乔新生同样认为,航空公司应当通过提高技术装备水平,最大限度地满足消费者的选择权。一味依靠法律手段限制消费者在航班飞行中的行为,动辄对消费者实行处罚,不仅容易引发矛盾,而且会降低民用航空公司的竞争能力。

    值得注意的是,航空公司也在探索一些新的技术来提高服务质量,满足信息化时代人们对于移动设备的需求。例如,东航的一些航班已经在试运行“空中WIFI”服务,但目前仍然只能供平板电脑等设备使用,禁止使用手机。

    “维护民用航空安全固然是民航法的立法目的之一,但在市场经济条件下,维护民用航空安全与保护消费者的利益之间并不是对立关系,而是相辅相成的。只有充分保护消费者的利益,鼓励消费者积极参与维护民用航空安全,才能最终实现维护国家民用航空安全的目的。”乔新生说。

    王瀚认为,航空公司的一些创新,应当努力寻求自身利益与消费者利益之间的共赢。

    “例如,在飞机晚点的情况下,地面服务人员随时向消费者通报有关情况,会很容易安抚消费者的情绪；再比如,增加飞机延误险,对飞机延误的各个情况进行一一对应,既有利于维护消费者利益,又能最大限度地保障航班秩序。”王瀚说。