《山西扶贫简报》2014年第二期

（总第220期）

简报按语

              易地扶贫搬迁是省第十次党代会提出的重要目标任务；是省政府向全省人民承诺办好的“五件实事”之一。忻州市把移民搬迁作为扶贫攻坚、转型发展、加快城镇化建设步伐的战略举措，决定用3到5年时间搬迁200人以下贫困村近17万人。几年来，坚持不懈，做了大量工作，走在了全省前列，积累了一些好的作法和经验。原省委常务副秘书长李淳同志专门对忻州市易地扶贫搬迁工作情况进行了深入调查，并撰写了调查报告。袁纯清书记特别批示：“忻州移民搬迁几年力度大，值得总结推广。”郭迎光副省长批示：“要认真贯彻书记指示。借鉴忻州经验，对全省情况汇总研究一次，以更好推动这项工作。”现将报告全文印发，供学习参阅。
一个非常重要的战略

              ——忻州市移民扶贫的调查

            山西省第十次党代会提出,全省要在“五年内基本完成山庄窝铺移民搬迁"的任务，省政府还就此发了《加快推进全省易地扶贫搬迁工作的意见》。忻州市在执行这一安排部署中，认识高、力度大，思想解放，厉行改革，组织严密，政策配套，取得了突出的成绩和丰富的经验，对全省的扶贫搬迁工作有重要的指导意义。笔者近日到忻州市作了调查，现将该市这项工作的成就、做法，对移民搬迁的重要意义的体认，以及对进一步推进和做好这项工作的意见、对策建议报告如下。
移民扶贫工作的显著成就
                笔者到五寨、岢岚、静乐三县和忻府区、原平市调研时，看到县(区市)近郊的楼群拔地而起，高的十大几层，低的五六层，楼房质量颇高，大都是省建等有高资质的工程公司所建。也有前几年建成的平房院落，一排一排的很整齐，居住配套设施也应有尽有。这都是给山庄窝铺移来的贫困村民建的。在五寨县城近郊，我走进一家移民户，主人叫张甫才，5 2岁，去年就搬进这套面积110平方米的楼房里。一进屋，我就觉得热乎乎的，同外面零下15℃、寒风扑面的天气形成强烈对比。原来室内统一安装有“地暖”。主人热情地招呼我们，还端出瓜子、水果和茶水招待我们，高兴地同我们交谈。他说，我原住在黄土坡乡黄土坡村，离五寨县城30里，是个200人以下的山区贫困村，这里生存条件恶劣，尽管政府多年扶贫也还是脱不了贫。近年来政府实行移民扶贫，我一家五口和整个村庄都搬到县城周围，住上了从没住过的三室一厅的楼房，两个男孩子在外地打工，一个女儿出嫁了，也打工；我除农闲在县城打点工外，春暖后还回村里种53亩地（其中有23亩是租种别人的），打工收入加上种地收入，加上国家给的种粮直补款(每亩67元)和退耕还林款(每亩160元)，总收入十大几万元，生活没有问题。这是我们穷山沟人祖祖辈辈连梦也梦不到的，真得感谢共产党和人民政府!
              在五寨县，我看了为移民办的敬老院。敬老院办在专门建的楼房里，入住的有60名60—90岁的老人，除一名是省劳模，享受特别补助，自己交伙食费外，其他5 9位老人都免费吃住，免费发衣服，今年光单衣就发了三套，每季度伙食费1000元，院里还有洗澡、洗衣、医疗等多方面的服务。一位76岁的老汉说，我们这些人全是整体移民村里的五保户，政府把我们养起来，让我们，过上了这么好的生活，还是共产党好!要不然，我们这些人还不是沿街要饭，这么冷的天，还不得冻死饿死!一说到这里，他动情地流下了眼泪。老人们还享受国家、省财政发给的每月6 5元基础养老金(原来是55元)，作为零花钱。身体好的年轻老人还在附近打工，回院吃住，有两位老人今年打工还挣了1万多元。
              这是忻州市移民扶贫的缩影。
            2009年以来，忻州市委、市政府连续3年召开扶贫攻坚动员大会，市委书记、市长对扶贫开发特别是移民搬迁工作亲自动员部署；多次召开市委常委会、政府常务会专门研究如何加快推进移民搬迁工作；出台了《关于加强扶贫移民搬迁工作的意见》和《关于加强社会扶贫工作的意见》等文件；确立了用3到5年时间全部搬迁200人以下贫困村近17万人的目标，比原计划提前了10年，年搬迁人数比往年增加了5倍。近三年，全市安排实施移民搬迁11万人，规模和速度是前十年的总和，总人数占到山西省三年移民搬迁总量的三分之一。移民所需的建房工程全部开工，已完成建房主体工程的22351套、185万平米，可安排移民69358人。今年，全市的移民搬迁任务为4万人，占到全省任务的40%，相应的移民建房工程已经全面铺开，正在有序推进。移民搬迁使长期居住在边远山区的贫困群众一下子告别了小山村、土窑洞和危漏房，主要搬迁到县城周围，住上了砖瓦房、新楼房，少数搬到了中心村、中心集镇。近几年的明显趋势是，搬迁数量由少到多迅速增加；安置规模由分散到集中不断扩大；安置地点快速由农村小集镇向县城转移；移民建房由平房向楼房、由移民新村向移民小区转变。
            以五寨县为例，该县在近十年特别是近五年加快移民速度后，移民任务14300人，截止今年8月底，已规划搬迁124个贫困村。其中，已经搬迁入住的有43个村，4665人；正在建房尚未入住的有81个村，9645人。这些正在实施搬迁的村庄和人口，都规划在县城周围的宜居园小区、清荷苑小区、三岔东紫园小区(按社区管理)。到目前，经堂寺片区14个村庄全部搬迁完毕，包括独守空村的孤寡老人，也于2011年入住清涟苑新村敬老院，原来的一个乡变成了一个村。原黄土坡乡16个村庄，搬迁规划全部完毕，前期的已搬迁入住，后期的正在实施。刘台乡18个村庄全部规划完毕，前期的已搬迁入住，后期的正在实施。东秀庄乡200口人以下的20个村全部进入搬迁规划并正在实施。杏岭子乡沿岢岚交界一线的村庄全部进入搬迁规划，有的已搬迁入住，有的正在实施。
            原平市和忻府区不是国家重点扶贫工作县，但也有不少插花贫困村。原平市有200人以下山庄窝铺102个，5005户，11457人。从2011年开始至今，已经有3个扶贫移民小区开工建设。其中武彦小区：距原平市区仅2公里，小区占地近200亩，共建五、六层住宅楼3 9栋，今年年底全部封顶，有建筑面积60平米一100平方米的五种大小不等的户型，可安置移民近5000人。二期工程计划一二年内实施，再解决5000移民的入住问题。忻府区人口不到200人的山区贫困村132个，4549户，12123人。从去年列入省“十二五”扶贫移民计划后，通过区里规划，省里审批将215亩集体用地调整为建设用地，解决农民担心领不到户口“大红本"问题。用于移民居住的怡居苑小区总投资4.5亿元，现在已经建成和将要建成的住宅楼2 6栋，可安排移民7000人。已封顶的13栋楼共有住房2404套，但报名购房的合条件的搬迁户有4000多户，结果只有采取摇号排序办法，并请区人大代表、政协委员、纪检监察局长、检察院和群众代表进行现场监督。中号的户分三期预交房款，已收回2.2亿元。我那天调研时正碰上了他们排队交款的热闹场面。收回的款用于支付工程队施工建设用款，保证了工程进度和质量。在规划时，还配套设计了建设幼儿园、小学校、文化广场、社区居委会办公房、商铺、地下车库等公用设施。
              贫困县静乐县近十年中安排移民计划22300人，全县共建移民小区6处，建新村7个，小村并大村9个，实施分散移民试点乡两个，总建筑面积38万平方米，总投资4亿元，涉及150个贫困村，4500户。岢岚县总人口只有8.4万人，农村贫困人口就有3.85万人，200人以下贫困村75个、2906户、10062人。截止去年底，全县建移民村(区)12个，建房3276套，已搬迁137村3807户11600人。大体有一半人移迁到县城周围。
              移得来，还得能稳住，能生存，能致富。除少数移民农忙时还回原村种地(大约用半月到一月可以种收完毕)外，大部分时间要靠打工和从事其他产业谋生、致富。为此，市县乡各级政府及其职能部门如扶贫办等都攻坚克难，勇于担当，做了大量艰苦卓绝的工作。如静乐县给移民做了七件事：一是解决口粮田问题。为了给五家庄移民新村新移入的1400多人解决吃饭问题，由县发改委、扶贫办等部门集中使用项目扶持资金治滩造地1300多亩，给移民每人分口粮田1亩左右，基本解决了吃饭问题。二是实行种植、养殖、农机具等项目扶持，先后为8个安置点扶持养殖项目4个、种植项目2个、农机具项目2个，分别引进牛120头、羊1200只、獭兔200只，建设温室大棚30座。种植黄花菜、中药材、脱毒马铃薯等500多亩，引进农机具220套，安装沼气230户。三是在移民小区建设商贸基地，扩展移民户就业途径。四是使安置点尽量靠近工业区，为移民户提供就业机会。五是安排移民户进行重点培训，力争一个移民户有一个靠技能从业的劳动力。六是认真落实两项制度有效衔接工作，将贫困移民户确定为国家扶贫和民政扶持对象，建档立卡。七是认真落实对移民的社会保障政策，按照原籍(主要适应于分散移民)或，新址属地管理，为移民提供养老、医疗、低保、五保、生育等社会保障，做到应保尽保。
            通过有关方面的努力，移民村基本实现了四通三有，即通水、通电、通路、通信，有医疗机构、有学校、有商业连锁店。移民群众可享受到与迁入地原有住户同等的基本公共服务。特别是迁到城区的，生活和生存条件更优越，直接过上了市民的生活。静乐县新会移民小区、五家庄、程子坪等移民新村成为全县先进社区和新农村建设示范村。这几个村的移民人均收入普遍大幅度提高，2012年全县移民人均纯收入4300元以上，超过了全县当年人均收入4200元的水平。从静乐全县实施易地搬迁的150个村来看，搬迁户人均纯收入2010年搬迁以前为1550元以下，搬迁以后收入水平接近或超过全县平均水平。2010年为2600元左右，2012年为4000元左右。
              岢岚县宋家沟移民新村(在乡所在地)通过易地搬迁、发展生态庭院经济，舍饲养殖和加工企业，去年农民人均纯收入达到5400元，实现了一举脱贫。移民后，年轻人成家娶媳妇容易多了，学龄儿童上学问题解决了，路通了，灯亮了，生存发展环境得到了彻底改善。存在决定意识，移民进城后，最贫困最封闭的山区移民与较富裕较开放的市民直接相联，前者接触了与原山村完全不同的新世界，人流、物流、信息流多了广了，与社会人群特别是素质较高的人交往，了解多了，生活方式和生产方式变了，文化生活也丰富了，从而很自然地引起了思想观念和精神风貌的巨大变化，他们的眼界开阔了，思想解放了，自主创业的信心足了，办法多了；再不象原来只知道“等靠要"了。
              就生态环境而言，静乐全县移民搬迁的150个村，由于人口大量移入城镇，农村土地过度利用现象基本消除，随着国家退耕还林工程的实施，及草坡、林地等四周生态的自然修复，生态环境明显改善。水土流失现象明显减少，绿色面积逐年扩大，即使在雨季山洪暴发时，水毁设施等现象也基本没有了。山青水碧天蓝的优美环境逐步形成。
移民扶贫是一个非常重要的战略
              易地搬迁的扶贫方式受到山区贫困农民的热烈欢迎和社会各界由衷称赞是理所当然的。笔者在总括了社会各界的评价后认为，这次移民是民国以来规模最大的移民，不同于历朝历代移民的特点是，贫困山区农民的整村迁移不是历代自发的“逃亡"式谋生，而是人民政府组织的利国利民的“乔迁之喜”，是这一社会最弱势群体脱贫致富，在经济、文化上彻底翻身的一次最大的契机，是体现社会公平和正义的重大举措。它的意义带有根本性和历史性。可以不夸张地说，移民搬迁对于扶贫攻坚、驱穷致富，对于推进农村综合改革的克难攻坚，对于统筹城乡发展、加快农村城镇化，都是一个非常重要的战略。
              1、移民搬迁是扶贫攻坚、驱穷致富的战略举措。 忻州市领导下大决心、出大手笔抓移民扶贫是从本市的客观实际和扶贫工作的历史经验教训出发的，是“应天顺人”的战略决策。
      首先是从本市的实情出发，让决策和举措真正“实事求是”。在这里，实事，就是客观存在的贫困山区的状况；是，就是解决山区群众贫困问题的客观规律和符合这个规律的脱贫办法；求，就是我们去探索和研究。实际情况是，忻州市是全国18个集中连片贫困地区之一，全市14个县市区中有11个国家扶贫开发重点县。其中六个县分别属于燕山—太行山、吕梁山连片特困地区。贫困面比较大，贫困人口多，贫困程度深，脱贫难度大。按照新的扶贫标准，全市有2300元以下的农村低收入人口77.1万人，占到农业人口的三分之一，占到全省452万低收入人口的17％(其中六个特困县有低收入人口39.32万人)；2012年，11个扶贫重点县农民人均纯收入为4132元，与全省农民人均纯收入6330元相比，差2198元；全市有200人以下的山庄窝铺1544个，居住人口16.97万人，行路难、吃水难、上学难、就医难、娶妻难、增收难，诸多问题很难解决。而这17万人口的问题不解决就要拉小康建设的后腿，全市农民达小康就是一句空话。扶贫攻坚的硬骨头就是怎样尽快让山庄窝铺的这17万人脱贫。要知道，这17万人相当于两个岢岚县的人口啊!
            其次是从认真总结历史经验出发。扶贫工作喊了几十年，干了几十年，从整个农村面上看，可以说，成绩不小，甚至说成就伟大：一是贫困人口大幅减少。远的不说，就说近十几年，全市11个扶贫开发重点工作县，贫困人口2000年有53.8万人，在“十一五”期间减少贫困人口23.32万人，2012年减少贫困人口8.5万人。二是贫困农民收入显著增加。贫困县农民人均纯收入由2000年的938元，增加到去年的4132元，增长了3倍多，贫困县农民人均纯收入增幅已经连续三年超过全市农民人均收入增幅。三是产业基础不断增强。围绕农民增收，扶持了一大批具有明显优势和地方特色的产业群落，主导产业日趋明显。全市的小杂粮种植、西部的种草养畜、东部的甜糯玉米种植加工和奶牛养殖、经济林栽植都已形成一定规模。四是基础设施更加完善。两轮“五个全覆盖”，使农村水、电、路、校、医和购物、通信、广电等基础设施进一步完善。农村居住条件也得到很大改善。这说明我们在农村面上的常规式扶贫工作的方针政策和采取的措施是基本正确的，今后还应继续坚持，并进一步加以完善。但从农村最贫困山区的脱贫工作看，效果就很不理想。前述的四方面的扶贫成绩中，是把最贫困山区扶贫效果不佳的情况包括在内的，如果除去这一块，成绩还要显著得多。多年来，我们对最贫困山区农村扶贫的投入最大，而收效很小，这已成了市县乡各级领导最头痛的问题。
            怎么解决这个令人头痛的难题呢?从时空观念说，生存空间对人类来说，是决定生产、生活状态和思想文化观念的决定性条件，时间则是一个既恒定而又变动不居的系数。不同的生存空间在不同时间段内可能会有很大的变化，也可能变化不大。这种变化，可能是正变化，也可能是负变化，我们要尽可能发展这种正变化，制止和避免这种负变化。据2004年的统计测算，忻州市的生存支持系统中，耕地居全省第一，土地资源居全省第一，人均水资源居全省第三，水土匹配指数为1，一般，生活资源禀赋居全省第二，农业投入水平居全省倒数第一，资源转化效率居全省第八，生存持续能力居全省第八。而总的生存支持系统指数居全省第八。这些指数有的近八九年可能有变化但变化不会很大。值得注意的是，除忻府区、原平、定襄、代县、繁峙等平川较多的地方，生存环境和条件较好，可拉动前述各项指数好转外，其余贫困山区没什么大的变化，生存指数稳居全省倒数第一二位。这种贫困山区的特殊空间总体上不适应当今时代的发展，甚至负变化大于正变化。因为这些地方自然地理环境恶劣，往往土地匮乏、贫瘠，不宜发展生产，不宜居住；本地缺少可开发利用的资源，产业发展空间狭小；地处偏远，山高沟深，洪涝、地质等自然灾害频发；水土不好，地方病严重；基础设施和公用事业因人均投资成本极高而滞后，严重存在吃水难、行路难、用电难、上学难、就医难、通信难，以及脱贫难、结婚难等问题。
              易经上说，“穷则变，变则通，通则久”。对贫困山区，输血式扶贫大多事倍功半，不解决多少问题；开发式扶贫，也因条件太差而收效甚微。五寨县经堂寺乡共14个村，1568口人，这次搬迁总共投入1560万元。如不搬迁，还需为通路、街巷硬化、人畜吃水、通电、广播电视、教育、医疗等投入约1500万元，如加上以前常规扶贫的不少投入，总计远远超过搬迁投入的数额。而这次搬迁总共才投入1560万元。而农民人均纯收入，搬迁前的2003年是810元，搬迁后的2012年，达到4860元。这是多么鲜明的对比!前车之辙，后车之鉴。市委书记董洪运在2011年6月全市扶贫攻坚动员大会上说：与其年复一年地对这些地方进行这么大而又不怎么见效的投入，不如通过移民搬迁，易地开发，从根本上改善生活环境，增强生存持续可发展能力，增强群众创业增收能力!这话掷地有声，振聋发聩!以往的有些扶贫决策和举措碰了壁、行不通，就是“穷”；“穷”了就要另辟新路，搞移民搬迁，就是“变”；易地搬迁，诸多问题迎刃而解，这叫“一迁百通”，就是通；扶贫攻坚最难解决的问题得到了解决，有利于农民持续稳定地增收达小康，有利于国家长治久安，这就是“久"。
              市委、市政府扶贫移民的决策，正确反映了山区扶贫工作的客观规律，是扶贫攻坚、驱穷致富的战略举措，受到了广大干部群众的热烈欢迎，并很快变成了上下戮力同心的行动!这是忻州市的扶贫移民搬迁走在全省前头的主要原因。
              2、扶贫移民是农村综合改革协调推进的战略平台。 国务院批准设立了“山西省国家资源型经济转型综合改革试验区”，省委、省政府作出了转型跨越发展和全面推进“四化"的战略部署。执行这一部署的关键是解放思想，厉行改革，把高层设计和及时总结实践经验结合起来，以创造性的工作能动地落实好十八届三中全会全面深化改革的决定，服务于党和政府确定的战略任务、战略目标的大局。忻州市把移民搬迁作为脱贫致富、解决民生问题、统筹城乡发展的、切入点和突破口，充分调动社会各方面和政府各职能部门的积极性，心往一处想，劲往一处使，大家都为做好这一工作出主意、想办法，制订配套改革方案和完善政策措施，把移民搬迁作为协调推进农村综合改革的一个重要的战略平台。国土资源部门，为解决移民建房的用地难问题，提出土地占用和开发的改革方案。如对移民建房用地优先审批、简化手续、减少费用。属国有荒山荒地的，无偿提供给移民建房使用。属集体土地的，按实际可利用面积，土地补偿费减半收取，费用、由县级财政承担。国有企事业单位在改制过程中出现的闲置土地优先用于移民建房使用。对移民原居住地的土地，要依法有序合理流，促进农业经营规模化、工业园区化和城乡生态化。对移民户原住村的林地、林木权属不因移民搬迁而改变，允许确权到户的林木所有权有偿转让、出售。在具体工作上，对移民搬迁安置用地，要超前规划，一步到位；年度用地计划指标向扶贫移民搬迁倾斜；将扶贫搬迁与城乡建设用地增减挂钩，挂钩周转指标首先满足移民安置建房和基础设施用地，其申请周转指标规模可突破500亩限制，扩大到1000亩；统一利用农村宅基地实施旧房改造中腾出的土地指标，一全部用于移民建房。对上述增减挂钩的建设用地周转指标，节余部分要优先用于符合国家产业政策和供地政策的产业扶贫开发项目；优先安排土地开发整理项目，尽量安排给附近的移民承包耕种，属设施农业用地的，免办土地转用审批手续。再如税务部门，提出优化税费改革，规定对移民建房的税费征收要参照城市安居房、校安工程等执行，能免则免，能减则减。征收城建综合税后，要拿出一定比例的资金用于移民扶贫项目。城建规划设计费、管网配套费、占道费、环评费、勘察费等要免收。其他各种费用也要给予优惠。忻州市扶贫办和农业委员会还就移民区的产业开发提出培育区域主导产业、发展加工龙头企业，以全市“百企千村"产业扶贫工程为契机，’大力发展一批特色优势产业，如小杂粮种植、牛羊养殖、水果经济林栽植和农、畜产品加工业，以及发展专业市场和住宿、餐饮、运输等服务业等的具体指导意见，促进移民就业。教育局、卫生局提出了解决移民看病难和子女上学难的改革意见，使移民享受到与当地城市和中心城镇一样的待遇。忻州市民政局的配套改革实施意见中，提出加强扶贫移民新村管理，迁入城市的要纳入城镇管理，建立相应的社区机构，确保移民社区正常开展工作，并优化社区服务；实施社会救助政策，对移民中符合城乡低保条件的居民要实行应保尽保。有条件的地区要将五保户和孤老优抚对象及时纳入养老机构集中供养。公安部门提出针对移民社区的深化户籍制度改革的措施。主要是放宽条件，简化程序，消除各种户籍附加条件，建立以居住地合法固定住所或稳定职业为前提的户籍制度。对扶贫移民中通过“农转非"程序转入城镇，又符合计划生育政策的独生子女户、双女户，在建房资金上予以倾斜扶持。其他职能部门也都出台了针对移民搬迁的改革配套方案和相应的政策措施。
              市委、市政府不断加大移民扶贫的投入，在市县财政比较困难的情况下，近二年市财政就为此补贴3亿多元。近日又作出进一步加大投入的决定。与此同时，有关部门还提出加大资源整合力度的改革方案和措施。重点搞好三大整合。一是资金整合。所有涉农资金都要以移民搬迁为工作平台，科学规划，对号入座，渠道不乱，用途不变，各尽其责，各办其事。集中解决移民新区(村)的水、电．、路、校、医、店等基础设施建设问题。以工代赈移民、生态移民、地质灾害避让移民和农村危房改造项目资金统筹掌握、整合使用。二是社会服务体系整合。将新区与旧城的基础设施建设和社会服务体系配套，纳入统一规划，统一管理，力争使每一个移民新区(村)都建成基础设施配套，服务功能完善的现代宜居社区。三是自然资
源整合。移民搬迁后，几个村、几十个村变成了一个社区，对社区要进行统一管理；对移出村的土地、矿产、林木等资源也要有组织地进行整合、管理和流转，按照国家政策和法规进行开发和利用。        移民扶贫工作是涉及面很广的系统工程，需要各方面主动改革，积极协调配合，才能形成合力；只要有哪一方面不行动不配合，就会形成木桶的“短板效应”。在市委、市政府的领导和严格督促下，市发改委、财政、国土、建设以及水利、电力、交通、教育、卫生、公安、民政、农业、林业和主管移民搬迁的扶贫办等都立足自身职能，以改革的方法开辟新路，解决大规模移民搬迁中遇到的新矛盾、新问题，使扶贫移民成为推进农村综合改革的战略平台，演出了威武雄壮的历史大剧。古人说，“日新，盛德也”。日新，就是不断地改革。改革只有进行时，没有完成时，必须“日日新，又日新”。盛德，就是丰盛的收获，就是造福于民，为老百姓广施恩德。“日新”才能“盛德”。对十八届三中全会决定全面推进的各项改革，都应该这样体认，这样行动。对此，各级领导义不容辞，义无反顾。
              3、移民扶贫是统筹城乡发展、加快城镇化的战略途径。 中国历朝历代的统治者都压榨剥削农民。新中国成立后，通过土地改革，减轻税负让农民翻了身。但我们也曾在一个长时期内以工农产品的剪刀差、以比城市少得多的国家投入等方式侵占农民利益，造成越来越大的城乡差距。这种城乡二元结构是制约我国城乡发展一体化、制约城镇化的主要障碍。这种二元结构的弊端因贫困山区的特别困难的生存条件而更为突出。尽快改变这种二元结构，就必须按照党的十八届三中全会精神，建立和形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大贫困山区农民也能平等参与到现代化进程中来，共同分享改革开放和现代化的成果。        这次大规模的易地移民扶贫，是完全符合中央上述精神的。在搬迁的同时，忻州市实行“百企千村”行动即由企业结对帮扶一些农村，为农民提供就业和发展的机会，是以工促农；建设移民搬迁住房，由国家无偿划拨建设用地，减免建设的各种税费，并由国家、省、县三级资助建房用款(每人共7000元)，由国家进行水、路、电、信、校、医、养老等公共设施建设，这些说到底也是以工补农(因为农业免税，财政收入主要靠工商业税和城市人民的所得税等提供)。至于以城带乡，这在城乡二元体制不变的情况下，是大都难于落实的，这次移民搬迁，使大批贫民直接进入以县城为主的城镇，成为市民，真正实现了城乡一体，“以城带乡”进一步成为“乡变城”，城乡水乳交融，密不可分，真正做到了共同发展，共享城市化和现代化成果。这是破天荒的大好事。五寨县城近几年内要移入贫困山区村民1万人，是原县城常住人口的20％，五寨县12万人口，县城居民在加入移民后达到6万多人，城镇化率一下提高到51％。我看的其他几个县区市也与此大同小异。这就很快提高了城镇化水平。至于工农互惠，农民迁移进城后，城市职工与移来的农民，由于各自素质和专长的差异，可以优势互补，在社会职业选择上也可以避免趋同，各展其长，可以“八仙过海，各显神通"，如城市有条件的职工，可出资流转、租用移民后腾出的土地，搞规模化的农林牧业开发，种植设施蔬菜，增加较多收益；移居城市的农民可得到土地流转金，还可到新兴办的农业产业化经营企业中打工挣钱；农民在城郊的种养加产品又可便捷地卖给其他城市居民，取得较高收益；还可在城市从事第二、第三产业，打工增加收入。忻州市各县市区正在积极创造条件，努力落实十八届三中全会关于统筹城乡、共同发展的有关精神。
            城镇化是以人为核心的城镇化。这次移民入城的农民不仅具备了农转非的条件(忻州市已出台符合条件的贫困山区移民转为城市户口的政策)，而且开始享受城市市民一切应该享受的就业、劳保、医疗、子女入学等优惠政策。贫困山区农民这一弱势群体同其他社会人群最大的差距是文化、思想、知识、技能和生存竞争能力的差距，尽快缩小这种差距，是扶贫攻坚，进而实现城镇化的重大而艰巨的任务。过去我们说“扶贫先扶志”“扶贫先扶人”是很正确的，但直到今天才找到提高这部分人素质、把这些人真正扶起来，使之站得住、走得动以至跑得快的最有效途径。“近朱者赤”，他们生活在城市人群中，耳濡目染，自然会逐步实现“文化融入”；其思想观念、精神面貌和价值观念都必然发生变化，生存竞争能力也必然会得到大幅度提高。从成年人说，各级政府对移民的培训加强，将大大提高移民的素质。我看到忻州几个县市区都把培训移民列入议事日程，做到使每户至少有一个靠技能就业的劳动者；从未成年人说，城市学校的师资、教学设备校舍等学习条件远比小山村学校好，最穷的孩子入城受教育，使教育公平的阳光第一次真正照耀到山区贫民身上，他们的子孙后代的发展前景无疑会与城市同样光明。这样的城镇化，才是以人为本的城镇化。
            最穷困山区农民迁移到县城，实现市民化城镇化，可以说是一步到位，一迁百通，一步登天。这对于统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡公共服务的均等化，可谓直截了当，水到渠成。这就给市县范围内的城镇化作出了榜样，起到了很好的示范作用。它使人们明显感觉到，低水平或有名无实的城镇化不能真正解决城乡二元化问题，不能解决群众生存发展的诸多切身困难问题，不能给广大农民群众真正带来福祉。这就启示我们，县域城镇化必须以县城为中心，扩大其范围，健全其作为城市应有的各种功能，吸引当地农民来此居住、创业、生活。县城之外，可以仿照县城模式，再集中力量建几个(绝不能多，绝不能全面开花)规模相当于或略小于县城的中心城镇，在县城近郊还可建一些卫星镇。这些中心镇、卫星镇建设起点要高，所有条件要基本上相当于县城。要吸引农村人口和工商产业及园区向县城、向这几个中心镇和卫星镇集中。这样的城镇化成本低、效益好，前景广阔，应该是有中国特色新型城镇化道路的重要组成部分。其影响所及，必将推进大中小城市和小城镇的协调发展，推动产业和城镇的融合发展，推动城镇化和新农村建设的协调发展。
            贫困山区整乡整村地移民进城，既加快了城镇化，也为促进农业现代化契机。整村移民腾出的土地大多是连片的、大面积的，可以有偿流转给农庄、农业合作社和其他形式的合作经营大户、专业种养殖大户以及愿意到农村搞现代农业开发的工商企业大户。这是构建新型农业经营体系，实现农业规模化、现代化、集约化经营的大好时机，是实现邓小平所说农业经营体制改革的第二次飞跃(笫一次飞跃是由人民公社到家庭承包经营，第二次飞跃是农民组织起来发展多种形式的合作经营，实现规模生产)的历史机遇，对加快实现农业现代化有重要而深远的意义。
              移民扶贫中存在的困难、问题和对策建议
        易地扶贫搬迁工作的困难和问题不少不是不可解决的。只要勇于探索，敢闯敢试，就会找到解决办法。“只要思想不滑坡，办法总比困难多”。
          1、移民安置地点问题。现在社会上还有不同认识。 目前实行的建移民新村、小村并大村、分散自主式移民、梯次式移民(即大村镇的富人移走后，把他们留下的房子略加改造，让条件差的山区移民迁入)、小城镇安置、集中安置到县城周围的六种安置方法中，以最后一种即安置到县城周围为最佳选择，最受贫困山区移民欢迎，效果也最好。理由已如前述。建议全省主要推广这种办法，而以其他方式为补充。须强调的是，往哪移，既要充分尊重群众愿望，也要坚持政府引导。
          2、解决移民建房用地不足扣审批难问题。 建设用地指标不够、审批环节多，又难批。要积极推进城乡建设用地增减挂钩工作，整合土地资源，集中移民房布局，集约利用土地，从根本上解决建设用地难问题。除忻州市已采取的前述具体办法外，建议主要用迁出的旧宅院(旧宅院往往占地面积较大)土地复垦置换，先占后补。这样做易于实现占补平衡，甚至占少补多（在县城和中心镇规划的移民房应以楼房为主，以节约土地，腾空置换原宅基地，增加发展用地)，使移民房建设用地的审批变得容易。移出的山区贫民的旧宅基地使用权不变，但可以由集体协商置换或由国家付补偿金征用。       

            3、移民安置房建设资金不足，移民购房资金有的有困难。 虽有省市县财政补助的人均7000元(其中有800元是配套基础设施费用。以往人均补助更少，只有三四千元)，五口之家也共3万多元。建一套县城近郊楼房因地点不同、面积不同，成本也不同，买一套移民房，大约需9万——15万元，拟迁入户预交房款也只能按建房进度分期交，满足不了建设进度的要求。建议政府加大投入，并积极整合各类扶贫资金，捆绑使用，集中投放，向移民新村建房倾斜；用旧宅院复垦置换后，群众可用多余宅基地的补偿款(政府征用时)或有偿流转款用于买房；有条件的地方可以动员社会力量参与建房，如岢岚堤宋家沟移民新村，建设移民安置院落，同时发展庭院经济(如建蔬菜大棚)，一个院落需投资14万元，建设资金由畜牧小区补助建设资金1万元，民政危房改造筹资3000元，整村推进资金2万元，本乡籍个体户白耀英捐赠2万元，加上易地补助搬迁资金每人3400元(当时建房补助金还少)，合计近7万元;其余7万元中，由老百姓交4万元，再由政府贴息向农村信用社贷一款3万元解决。岢岚县国新能源公司先后投资8726万元，建设了72套新房和配套设施，按户无偿分配给移民搬迁户，当然这种办法不具普遍性，但可以提倡、鼓励。对于建房资金不足，或移民凑不起购房资金的都可试行上述这些办法。党的十八届三中全会规定，农民可以用土地承包经营权，对土地进行流转、入股、抵押，用住房财产抵押担保转让；以增加收入，用于建房、购房。由于土地划拨、建筑费用减免、政府给予补贴，县城周围的移民安置房每平方米面积售价在1000—1500元之间，比当地商品房便宜1000元左右，一套房移民自己出资大体在7万—11万元之间。移民群众大多数是买得起的。当然也有一些人一下凑不了这么多钱。这是影响有些地方入住率暂时不高的主要原因。采取上述办法后，可能买房资金就问题不大了。
            4、移民就业问题。移民创业资金可从原承包土地流转金、原宅基地有偿开发和其他财产性收入中解决一部分。 由政府采取发展相关产业、培训人才等便于移民就业的做法应继续坚持和加大力度。建议国家购买公益岗位安排一部分移民就业。还可在移出村的土地上搞农业综合开发，让移民入股、管理、劳动，增加收入。如此等等。我调查的情况说明，只要把贫困山区移民放在县城周围这个大平台上，加上政府支持，他们就能充分发挥主观能动性，逐步取得和增强生存能力。这些原来在城市“无根之人”为了立足城市而进行的奋斗、创新，其能量不可低估，其前景必定光明。他们的艰苦卓绝的融入城市、服务城市的努力，加上政府重视和改善外来移民处境所做的大量工作，必将生成进步的力量，为城市创造新的增长点，从而促进城市的建设和成长。我们应当相信群众，相信党。       

              5、移民村腾出的土地面积很大，可以引导工商企业家在严格准入制度、严禁“非农化”使用的前提下，实行有偿流转，搞现代化农林果蔬等业的开发。 可以借鉴左权县的经验，在这些地方发展以林果为主的庄园经济，由此增加移民收入。
              6、移民大量入城带来城镇周边土地紧缺和城市功能配套的压力是客观存在，各级政府特别是县市区要变压力为动力，及早谋划，千方百计加以解决。
              7、对于刚刚搬迁、立足未稳的山区移民，允许享受城乡两头的优惠政策作为过渡，过渡期的长短，视情况变化而定。 对于移到县城周围，基本稳定下来，能解决生活、生存问题的，要逐步转为市民户口。如果长期既是农民，又是市民，就会造成社会管理的混乱；“一身二任"的双重身份、双重待遇，也会引起新的社会不公特别是在农民群体中引发内部矛盾。作为政治家的县以上各级领导，不能只看眼前，不顾长远。我们既要着眼于群众的眼前实际利益，更要考虑到群众的长远、根本利益，谋划国家的长治久安。
            8、移民扶贫是一项艰巨浩大、牵涉面广的系统工程，忻州市把它作为各级党政一把手工程是完全正确的。 这是不断提高改革的系统性、整体性、协调性的必然要求。在一把手高度重视的同时，各政府职能部门的积极主动、协调配合也极为重要。许多相关问题的解决离不开它们。建议给它们明确各自职责，并责任到人，限期保质保量完成，而且要加强检查考核，及时奖惩兑现。在机构人员上，扶贫办作为主抓部门，有些县人员明显不足，应在机构人员上予以解决。
                扶贫移民搬迁是一个非常重要的战略。执行这一战略，必须站在战略高度，具备战略头脑、战略眼光，采取战略举措、战略行动。如此，才能实现我们的战略任务和战略目标。我坚信忻州市以至全省各市都能把这项战略任务完成得好上加好。

作者：李  淳
中共山西省委原常务副秘书长
省委政策研究室原主任
省人大城乡建设环保委原主任，研究员