开发区，转型升级开新路

    20世纪80年代中期，我国第一批经济技术开发区的破土动工，到此后各种级别、各种类型开发区的迅猛发展，再到“入世”后国家加强对开发区的管理、规范和整顿，30年来，开发区从无到有，从小到大，从弱到强，成为最具活力和潜力的经济区域，对促进国家和地区的经济发展发挥了重要作用。

    然而“高歌猛进”已成为过去式，开发区如今正面临着转型升级、创新发展的大考验。这其中既有陈疾，也有新忧，一方面是长期积累的体制机制弊端的暴露，另一方面是新常态下经济下行压力增大所致。

    日前，受中共中央委托，全国人大常委会副委员长、民盟中央主席张宝文率民盟中央调研组，赴广东省开展“改革开发区管理体制，促进开发区转型创新发展”实地调研。张宝文说：“作为对外开放的桥头堡、开发区建设的先行者，广东在‘摸着石头过河’的探索中，积累了一些做法和经验，对全国的开发区转型发展具有借鉴意义。”

    “四不像”地区谁来管？

    政府牵头、市场运作

    提起“开发区”三个字，人们脑海中往往会浮现出经开区、高新区、工业园等熟悉的字眼，但若是细究开发区到底分为哪几种，归哪个部门管，彼此间又有什么区别，恐怕大多数人都会是一头雾水。

    而开发区让人“傻傻分不清楚”的背后，其实隐藏着多头管理和多级分类的弊端。从横向看，经济技术开发区属商务部门管，高新技术产业开发区属科技部门管，而开发区的清理整顿工作又由发改委牵头。纵向上看，有的开发区管委会与所在地政府是一套班子，有的单独设立管委会管理，有的则由所在地政府指定一个部门负责管理，有的甚至归街道办管理。缺乏统筹指导、级别层次各异，导致出现一些“四不像”地区。

    开发区到底谁来管、怎么管？全国政协常委、民盟中央副主席徐辉指出，从国家层面，应指定一个部门统一牵头管理各类开发区，并探索建立商务部、科技部、工信部、发改委等部门的部际会商协调机制。此外，应按照“小政府、大社会”“小机构、大服务”的原则，突出市场的决定性作用。

    2015年，深圳前海蛇口片区获批成为自贸区，深圳市与招商局集团合作，按照“前海法定机构+蛇口市场机构+咨委会社会机构”的多元架构，建立了市场化政府运行管理模式，实现了政府、市场、社会三方“共商、共建、共享”机制。招商局集团区域发展部部长胡勇说：“在明确政府的‘权力清单’，企业的‘负面清单’，培育第三方监管机构之外，其余事项我们尽可能以市场化的方式向社会开放。市场化运作效率高、能赚钱，增值收益部分由各方共享。”

    “捡到篮子里的都是菜”？

    定位清晰、突出特色

    改革开放初期，开发区在税收、财政、土地、人才等方面享受诸多优惠。但是，随着对外开放的不断深化，开发区的政策优势逐渐弱化，于是部分地区出现了“拼政策”的现象。张宝文说：“为引进资本和项目，有些地方可谓‘不惜成本’，甚至出现‘零地价招商’‘免税8到10年’这样的政策。这不仅严重违背市场规律，造成国有资产流失，对开发区的长远建设也会带来负面影响。”

    “捡到篮子里的不都是菜”，无序竞争带来的“企业扎堆”，不仅不能产生实质性的集群效应，反而会导致开发区功能定位趋同，产业雷同。“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”，依据区域发展阶段和资源环境条件因地制宜、差异发展，才能可持续。贵州的大数据中心，武汉的光谷软件园，乌镇的互联网产业，海口的物联网集聚……这些产业区之所以发展得好，正是因为定位清晰、突出特色。

    事实上，许多开发区在规划建设之初是有功能定位和主导产业的，但在实际建设过程中，往往不能严格执行产业准入门槛，因而造成产业集聚缺乏向心力，难以形成产业链条。中国电子信息产业发展研究院规划研究所副所长张洪国认为：“解决这些问题，关键要建立一整套‘准入、评价、退出’机制，入驻企业属性必须符合开发区的产业定位，经济效益指标也要符合相关准入要求；职能部门应对开发区的建设、运营、销售等环节进行监管；对违反相关规定的企业和开发区管委会依法予以处理，乃至撤销开发区资格。”

    土地紧缺制约发展空间？

    有限资源用在刀刃上

    在调研过程中，反映最突出的问题之一是土地资源的紧缺。广东省发改委副主任余云州介绍：“目前，广东全省经开区近一半土地已开发，珠三角地区开发区开发面积更是达到七成，发展空间不足成为开发区进一步发展的一大瓶颈。”

    土地问题的产生既有客观限制，也有主观原因。从客观上看，全国耕地保有量18亿亩是一条红线，保护耕地与发展用地的矛盾已十分尖锐，因此国家对土地资源的管理越来越严格，开发区新增用地规模和用地指标难度增大。从主观上讲，开发区土地资源集约利用率低，开发强度不足是主要原因。以汕头市开发区为例，已建厂房的建筑密度和园区容积率不高，多数片区每亩土地投资不足100万元，每亩土地创造产值多在200万元以下，相比国内先进开发区每亩土地超千万元产值的差距还很大。

    “那种一建厂房就要上万平方米土地的企业，我们需要仔细审核评估，看投入与产出是否成正比。”东莞市市委书记徐建华说，“针对土地资源紧缺的现状，在开发区现有土地的利用上，应坚持‘用好总量、用活增量、优化存量、提高质量’，防止‘征而不用、多征少用、征作他用’是重点，要把有限的土地资源用在‘刀刃’上，实现开发区土地利用从空间扩张到质量提升的转变。”

    内生性动力不足？

    自主创新是关键

    一边是钢材的产能过剩，一边是圆珠笔头上的“钢珠”还需要进口；一边是美国加利福尼亚苹果公司高利润的设计研发，一边是深圳富士康组装生产每个手机5美元的微薄收益……无论是圆珠笔还是手机，都折射出中国自主创新能力缺乏的现状。

    在我国开发区30多年的发展过程中，以廉价资源和劳动力为驱动的传统发展思维和行动惯性，导致很多开发区至今仍然依赖资源要素驱动，固守GDP导向。而开发区若要通过内生性动力转型成功，则必须提升高端要素的集聚度和自主创新的能力。

    创新靠科研。“创新平台服务体系的建立，企业是主体，科研院所是依托，产学研合作是纽带。”东莞市松山湖生态园管委会主任殷焕明说：“东莞市政府和中国科学院、华中科技大学、电子科技大学、中山大学、南方医科大学等高校联合打造了21个公共技术平台，为珠三角地区2万多家企业提供‘量身定做’的专业技术服务，效果很好。”

    创新环境的维护离不开知识产权保护。“有时候，一个新产品研发出来，所有类似的企业都跟着做，真假难辨，于是这个产品就‘死了’。”东莞市凯格精密机械有限公司董事长邱国良在谈到知识产权保护时苦恼不已：“目前知识产权保护领域无法可依、有法不依、执法不严、违法不究的问题仍然存在。只有在全社会树立起知识产权保护的意识，创新才能真正实现。”