居住证持有人可享受6项基本公共服务、7项便利
近日，国务院总理李克强签署第663号国务院令，公布《居住证暂行条例》（以下简称《条例》），《条例》将于2016年1月1日起施行。《条例》共23条，以《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》为依据，以各地已出台的居住证制度为参考，注意与户口、身份证制度的比较，突出居住证的赋权功能，突出政府及其相关部门的服务职能，在明确居住证的性质和申领条件的基础上，一方面确立了为居住证持有人提供的基本公共服务和便利，另一方面鼓励各地不断创造条件提供更好的服务。
上述基本公共服务和便利主要有：一是义务教育、基本公共就业服务等6项基本公共服务和办理出入境证件、机动车登记等7项便利；二是通过梯度赋权机制要求各地积极创造条件，逐步扩大向居住证持有人提供公共服务和便利的范围、提高服务标准，并定期向社会公布；三是明确持证人申请登记居住地常住户口的衔接通道及各类城市确定落户条件的标准。《条例》的公布施行，必将对促进新型城镇化的健康发展，推进城镇基本公共服务和便利常住人口全覆盖，保障公民合法权益，促进社会公平正义发挥重要作用。
细数“国家版”居住证的含金量
随着《居住证暂行条例》将于明年1月1日起实施，我国将彻底告别“暂住证”时代。居住证制度关乎亿万流动人口的切身利益，让我们看一看，这次国家层面出台的规定，赋予了居住证多少“含金量”？
惠及更多流动人口
居住证含金量高不高，还得先看难不难办。
《居住证暂行条例》这样规定：“公民离开常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本条例的规定申领居住证。”
一条条分开来看：
——居住半年。在一个地方住半年，说明在这里有长期发展的可能，要求看上去并不高。
——合法稳定就业。如何界定就业是否“合法稳定”？你需要有工商营业执照、劳动合同、用人单位出具的劳动关系证明或者其他能够证明有合法稳定就业的材料等。
——合法稳定住所。你需要提供的证明包括房屋租赁合同、房屋产权证明文件、购房合同或者房屋出租人、用人单位、就读学校出具的住宿证明等。
——连续就读条件。就读证明包括学生证、就读学校出具的其他能够证明连续就读的材料等。
总的来看，目前已经实施居住证制度的城市，对居住证申领设置的“门槛”总体来看要求也大都不是很高。“国家版”居住证在这个方面可以说“惠及更多流动人口”。
居住证持有人享受接近居住地户籍居民的服务和待遇
居住证最重要的含金量，自然是其附带的各项公共服务。《居住证暂行条例》规定，居住证持有人在居住地依法享受劳动就业，参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金的权利。同时还为居住证持有人列出了六大基本公共服务和七项便利。
六大服务包括：义务教育；基本公共就业服务；基本公共卫生服务和计划生育服务；公共文化体育服务；法律援助和其他法律服务；国家规定的其他基本公共服务。
七项便利是指：按照国家有关规定办理出入境证件；按照国家有关规定换领、补领居民身份证；机动车登记；申领机动车驾驶证；报名参加职业资格考试、申请授予职业资格；办理生育服务登记和其他计划生育证明材料；国家规定的其他便利。
可以发现，根据“国家版”居住证制度，居住证持有人已能够享受接近居住地户籍居民的服务和待遇。尤其是在广大流动人口十分关注的子女教育问题上，“国家版”居住证明确作出了政策安排。虽然这样的安排目前还止步于义务教育阶段，没有涉及牵动人心的高考。但是希望还是有的，因为条例也说了：“国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件，逐步扩大为居住证持有人提供公共服务和便利的范围，提高服务标准，并定期向社会公布居住证持有人享受的公共服务和便利的范围。”
根据不同城市的实际情况分别确定落户条件
居住证的另一大关注焦点，就在于是否有转为户籍的通道。《居住证暂行条例》用了近600字的篇幅，对“国家版”居住证的落户通道进行了详细规定：首先，居住证持有人符合居住地人民政府规定的落户条件的，可以根据本人意愿，将常住户口由原户口所在地迁入居住地。
然后，针对不同规模的城镇、城市的居住证持有人落户条件，条例分别进行了详细规定：
——建制镇和城区人口50万以下的小城市的落户条件最低，在城市市区、县人民政府驻地镇或者其他建制镇有合法稳定住所即可。
——城区人口50万至100万的中等城市的落户条件也不高，有合法稳定就业、合法稳定住所、参加社保达到一定年限就可以，而且明确城市综合承载能力压力小的地方可以全面放开落户限制。不过对于城市综合承载能力压力大的地方，可以对就业的范围、年限和住所的范围、条件等作出规定，但对住所不得设置住房面积、金额等要求，对社保年限的要求不得超过3年。
——到了城区人口100万至500万的大城市，落户条件就开始变高了。合法稳定就业、合法稳定住所、参加社保达到一定年限（要求不得超过5年）都是必须的。城区人口300万至500万的大城市还可以对就业的范围、年限和住所的范围、条件等作出规定，也可结合本地实际，建立积分落户制度。
——至于城区人口500万以上的特大城市和超大城市，条例明确应当根据城市综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善积分落户制度。里外透着一个字：“严”。
小城市有小城市的“好”，大城市有大城市的“愁”。根据不同城市的实际情况分别确定落户条件，是符合当下我国城镇化发展现状的。实际上，目前我国许多大城市已经为居住证持有人设置了落户通道。在特大城市中，上海已实施居住证积分落户，北京正在就居住证积分落户办法公开征求意见。“国家版”居住证的出台，将把这些好的做法上升到国家政策层面加以强化。
专家指出，近年来我国许多城市已经开始探索实施居住证制度。此次“国家版”居住证制度出台后，需要各地及时出台政策跟上改革脚步，将居住证的“含金量”真正兑现为人们的幸福生活。
评论
作为户籍制度改革的重要内容，国务院12日公布的《居住证暂行条例》，展现出一幅以常住人口全覆盖、公共服务均等化为目标的改革“路线图”。一纸居住证，承载着对社会公平正义的民意期待，含金量十足。
长期以来，城市外来人口时常面临 “异乡人”的尴尬，摆脱“编外市民”身份、享受“同城同权”，成为他们的强烈诉求。《居住证暂行条例》的出台，正是对民意的积极回应。
事实上，先于国家层面的制度安排，一些城市早就开始探索实行居住证制度。从实践来看，少数城市的居住证还存在一些隐性准入“门槛”，让不少人感到“可望而不可即”；有的城市居住证持有人还面临权益“门槛”，能享受到的公共服务有限；还有的城市通过积分等方式落户的通道不畅，与公众期待差距明显。
一张小小的居住证，涉及医保、生育服务、子女教育、住房公积金等种种现实利益。制度“含金量”足，落实起来不易。此次国家版的规定为居住证在全国推广明确了方向，能否尽快全面实施，关键还要看地方的执行力。特别是面对利益藩篱，有无勇气和智慧破除“中梗阻”，不断做大公共服务的蛋糕，推动本地居民和外来人口共享城市发展成果。
改革非朝夕之功。打破户籍制度的坚冰，推动基本公共服务均等化，实现常住人口“全覆盖”，是居住证制度稳步推进的方向。实现改革目标，既需要不断完善顶层设计，又需要打通政策“最后一公里”。让百姓少一些“漂泊异乡客”的喟叹，多一些“此心安处是吾乡”的“获得感”，居住证的“含金量”方能真正凸显。
改革争论背后，如何不断迈向公平？
公平，居住证承载的殷殷民意，也是居住证制度的设计初衷。《中国流动人口发展报告2015》显示，我国流动人口的居留稳定性增强，融入城市的愿望强烈。“十三五”规划建议明确提出，实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。
记者调研发现，得益于地方积极探索，一些城市的居住证已成为外来常住人口平等享受基本公共服务的重要载体，其中一些成熟的经验做法，更上升为全国性的制度安排。同时，城市资源有限与基本公共服务覆盖常住人口之间的矛盾如何解决、配套政策措施能否同步跟上、申领“门槛”过高会不会带来新的分化等一系列现实问题开始显现，需要中央与地方共同努力，以确保实现改革预期目标，不断推进社会公正。
A 有限城市资源如何惠及更多人？
11月，在广东佛山打工多年的湖北钟祥人陈虎生听到一个好消息：有合法稳定工作、有连续三年以上居住证、参买社保的外来人员，其随迁子女在广东参加中考并在省内具有高中阶段3年完整学籍的，可在广东报名参加2016年高考，与户籍考生同等录取。“这些条件我都够得上，不用送儿子回老家了，希望他在广东安心考试，考上好大学。”陈虎生难掩兴奋。
与他的心情形成鲜明对比，不少本地居民却在担忧：如果越来越多的外地人子女在本地高考，会不会影响自己孩子升学？
对此，广东省考试院方面明确表示“不会”：近年来，广东根据随迁子女高考人数规模，合理调配资源，总体招生规模、招生录取率都逐步提高，提高教育资源承载能力，为随迁子女在广东高考创造条件；同时，会继续向教育部争取适当增加广东投放的招生计划数。教育部也明确要求部属重点院校适当向随迁子女较多的省份增加招生计划数。
高考是焦点，更是一个缩影，折射出城市资源有限与基本公共服务覆盖常住人口之间的矛盾。这，是每一个城市都会遇到的难题。
城市本身承载力有上限，应当在公平性与可操作性之间找到合适的平衡点。有人士指出，还应避免出现“洼地效应”——一地公共服务覆盖面骤然扩大，造成周边地区人口短时间大量涌入，不仅给城市造成难以承受的负担，最终也会导致全体居民利益受损。
中国人民公安大学治安学院教授伍先江认为，实现基本公共服务全覆盖，外来人口是受益群体，同时也要保障本地居民的福利不降低。长远看，新居民的加入能够推动经济社会不断发展，使地方财力不断增强，进而提供更多更高水平的公共服务，对本地居民也是有利的。
B 配套政策措施能否同步跟上？
今年4月，在江苏常熟，河南籍务工人员贾小伟的儿子小曦被诊断出患有白血病，到目前为止已花费7.7万元治疗费用。不幸中的万幸，贾小伟是首批凭借居住证积分入医的新市民，小曦能够享受少儿医保，报销住院费4.2万元，大大减轻家庭负担。“如果没有这项政策支持，以我们家的条件，肯定承受不了。”贾小伟说。
常熟的探索走在了全国前列，但在各地推广仍然存在各种困难。“看病就医是最重要的服务。”国家卫生计生委流动人口司司长王谦说，流动人口看病就医服务必须做到均等化，同时要做好接续服务，保证服务不由于流动而受到影响。
除了看病问题，免费义务教育是城市外来人口同样看重的内容，也是城市为保障外来人口权益投入最大的项目之一。
在上海，外来人口均可享受随迁子女义务教育，由上海市财政掏腰包。近年来，上海小学一年级非户籍学生曾经一度超过户籍学生，占比53%以上。一些财力相对不足的地区还做不到这一点，大多选择与居住证挂钩，向有限外来人口开放。“目前我国公共财政是按照户籍人口分配的，与常住人口不匹配，比如义务教育的钱拨给了户籍地，而不是就学地。实行居住证制度后，尤其是外来人口多的地方，财政压力很大。”南京师范大学人口研究所所长黄润龙建议，国家应考虑常住人口与户籍人口的差异，适度进行公共财政转移。
对此，中央层面已经作出安排。明年1月1日起，我国将建立城乡统一的义务教育经费保障机制，一大特点就是“钱随人走”，约1300万进城务工人员随迁子女将直接受益。“国家在顶层设计上要求居住证享有的公共服务，教育部门将不折不扣执行。”教育部基础教育一司司长王定华说。
医保、生育服务、子女教育、公积金……都直接关系到城市外来人口的生活幸福指数。有的方面，地方探索已先行一步，但需要从国家层面解决跨地域衔接问题；有的方面，尽管已有国家规定，但相当一部分城市还未做出相应安排。“相关配套政策缺失，制约着全国性居住证制度体系的建立。”北京大学社会系教授陆杰华说，居住证制度体系涉及诸多要件，涉及公安、医卫、教育、人社、工商、税务等20多个部门，其全面落实应以国家为主导、地方政府为主体，各地各部门共同保障、深入推进。“出于多种因素，会遇到一定阻力，这就需要有关部门提供强有力的监督。”
C 高“门槛”会否带来新的分化？
记者梳理发现，在申领居住证方面，绝大部分城市都设置了“门槛”。以人口流出为主的地区“门槛”相对较低，并赋予跟户口相差无几的待遇；人口大量流入的特大城市则以稳定居住、稳定就业等“高门槛”控制性措施为主。
一个显著的对比是：在广东深圳，申领居住证需要满足“连续缴纳1年社保”和“连续居住满1年”两个条件；在河南郑州，拟居住30天以上、年满16周岁以上的流动人口即可申领。
北京正在就居住证管理办法向社会征求意见。早些时候，北京市有关会议已经透出两大信息：一是2300万人的人口“天花板”，二是出台居住证制度。
有评论指出，控制人口是做减法，居住证是做加法，这让北京左右为难。“长期以来，进行人口规模调控与提高流动人口基本公共服务水平，是特大城市的两难选择。”陆杰华指出，实行高申领条件的原因正在于此。“改革的最大难点在特大城市。”复旦大学人口与发展政策研究中心主任彭希哲说，人口流动呈现城市规模越大、进入意愿越强的规律。深层次原因在于不同城市的居住证和户籍“含金量”不同。随着城市层级提高，提供的公共服务越完善，就业和其他发展机会越多，对流动人口的吸引力越大。
研究表明，我国流动人口群体内部在教育、就业、收入等多方面都存在很大差距，“生存型流动”和“发展型流动”并存。由此，有人担心：居住证制度惠及人口主要集中在年轻、高学历、高收入等较为优秀的人群，而相对弱势的群体获得的福利实则有限。“未来会不会在流动人口中分化形成居住证人群、非居住证人群等不同群体，带来新的不公？”来自广西崇左的“北漂”黄志玮有这样的疑问。
还有观点认为，有学位、技术职称、突出贡献的高端人才是城市发展的需要，建筑民工、餐馆服务员、家政服务人员等同样是城市发展的需要。人口流动不应实行差别待遇原则，不同层面的劳动力应当获得同等的迁徙自由和居住权利。
陆杰华建议，居住证制度应在门槛设计上遵循“低门槛、广覆盖”原则，提高覆盖人口范围；在机制设计上遵循“分步推进、稳步提高”原则，既考虑各地现实情况，也应实现公共服务水平稳步提高。
D 居住证制度未来向何处去？
专家指出，尽管存在争议和困难，居住证制度的实施意味着我国向基本公共服务均等化迈出了一大步，之前将外来人口排除在城市之外的做法已经成为历史。
在许多城市，得益于居住证，“外地人”与“本地人”社会福利上的差距正在缩小。即使是特大城市，也在不断敞开怀抱——居住证持有者可参加社保、购车、购房，子女可享受义务教育，争议最大的异地高考正在破冰。
城市管理者也越发认识到外来人口的价值——如果不接受外来人口成为城市的一员，并为其提供居住和发展机会，城市就不可能具有发展活力。在上海等城市，还将吸收外来人口作为应对老龄化社会的办法之一。
根据“十三五”规划建议，将深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。“居住证制度为户籍制度改革提供了一个过渡时期，通过不断剥离户籍制度承载的福利，最终消除户籍制度藩篱，还原户籍制度的基本功能。”陆杰华说。
深圳市公安局新洲户政中心民警张哲说，从户政管理的角度，他们更愿意居住证和户口扮演人口登记的角色，不与其他公共服务挂钩。“实际情况是，居住证和户口信息成为现阶段公共资源有限情况下进行分配的最权威凭证，政府部门在设计政策时会拿来当载体。”
这一问题早有争论。围绕居住证改革方向，主要有两种观点：一种是让居住证尽量附着更多公共服务，最终实现居住证、户口合二为一；另一种是不在居住证上附着过多公共服务，最终让居住证、户口都与公共服务脱钩。“我认为，这反映了户籍改革的不同阶段，前一种是改革的现实路径，后一种是改革的最终目标，两者并不矛盾。”黄润龙指出，“未来，我国应大力缩小城乡间、区域间公共服务差异，最终实现户口和居住证的消亡，公民只需身份证就可以畅游各地，享受不打折的公共服务。
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居住证的“前世今生”
随着《居住证暂行条例》正式公布，城市中的流动人口将有望与户籍人口平等享受各类公共服务。这个受到各界高度关注的居住证，有着怎样传奇的身世？
时间退回到1958年，全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，奠定了我国现行户籍管理制度的基本格局。
此后很长一段时间内，我国不同地域之间的人口流动受到诸多限制，而且当时人们对于离开家乡去别处发展也并无太多需求。但随着经济社会发展，尤其是改革开放后，人口流动现象与日俱增。对此，《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》于1985年出台，对流动人口实行以“暂住证”为主的管理办法。
暂住证制度实施后，无疑对流动人口管理发挥了积极作用。但是，由于其忽视流动人口的权益，强调对流动人口的管理，其在推行过程中出现众多弊病，甚至间接导致了类似“孙志刚事件”的悲剧发生。
数据显示，20世纪90年代以来，我国流动人口规模迅速扩大，一些城市特别是沿海城市的流动人口已达到非常高的比例。城市管理者们开始思考如何让流动人口在流入地享有平等的权利，并逐步创新流动人口服务和管理制度。在这种背景下，“居住证”应运而生。
从“暂”到“居”的一字之差，体现出对权利的尊重。居住证制度最早出现在北京、上海、广东等东部发达地区，早期的居住证制度强调对人才的引进作用，常常直接被称为“工作居住证”或“人才居住证”，持证人员一般是高层次人才。但随着这种制度受到广泛好评，以及流动人口规模的继续增大，不少城市开始逐步将居住证制度推广至全部流动人口。
近年来，不同城市出台的居住证制度各有特色。在为居住证持有人提供公共服务的同时，也有不少城市为居住证申领设置了并不低的“门槛”。但普遍看来，居住证明确了居住登记与享有多项免费服务和权益关联，形成了正式的制度规范。更不易的是，不少大城市制定了居住证转为常住户口的政策，为持证人迁移落户提供了一条可预期的通道。
2010年，国务院常务会议审议并原则通过《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，首次提出进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。
“全国范围内实施”，意味着党和政府把居住证制度作为户籍制度改革的重要内容，以居住证制度助推以人为核心的新型城镇化和农业现代化，同时进一步促进社会公平正义。
2014年3月，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，全面推行流动人口居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。
2014年7月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》发布，再次提出“全面实施居住证制度”的目标。
2014年12月，国务院法制办公室就《居住证管理办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见。
一年以后的今天，也就是2015年12月12日，《居住证暂行条例》公布，将于2016年1月1日起施行。“居住证”这一承载着“公平”和“发展”双重意义的重要制度，将在全国范围内迎来实质性推开阶段。