土地流转 “空心村”治理的关键
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近年来，随着工业化、城镇化的发展，许多农村出现了青壮年劳动力大量外出、土地抛荒严重的问题，成为了“空心村”。作为城市化背景下出现的新现象，“空心村”一方面使得乡村发展陷入一种治理性困境，但另一方面也为推动农村土地流转、实现规模经营提供了契机。
为了更好地解决“空心村”问题，提高农村土地利用率、帮助“空心村”稳定脱贫，中共山西省委党校、山西行政学院课题组围绕“空心村治理”这个主题，在宁武县岭岩村、大梁上村，乡宁县柳圪垛村、张家山村、葫芦把村，临县陈家圪垛村、垣上村、前后山村等地进行了实地调查，提出了治理“空心村”、建设新农村的决策建议。
城市化背景下的“空心村”现状
课题组在实地调研中发现，“空心村”基本上有两种类型：一种是随着农村经济条件的改善，“一户多宅”“建新不拆旧”形成的“空心村”；二是农村青壮年劳动力大量流入城市，老人、妇女和儿童留守农村形成的“空心村”。
调研中，课题组发现这些“空心村”普遍具有以下特征：一是常住人口少，人口结构比例失调。调研的几个自然村现常住人口大都很少，宁武县岭岩村2人、大梁上村无人；乡宁县柳圪垛村30人、张家山村15人、葫芦把村8人。常住人口年龄呈高龄化、弱势化特征。乡宁县葫芦把村常住人口都在60岁以上，张家山村常住的15人中9人在60岁以上。50岁以上的留守老人占留守人群的绝大多数。二是村容村貌和生活环境脏、乱、差。随着村里大量人口的搬迁，院落闲置，人去房空，有的房屋已经破败坍塌，有的村民在老宅里养猪、养羊、养牛，成了卫生防疫的死角。三是基础设施和公共服务浪费。“空心村”基础设施建设难度大、成本高，但“人去村空”后，已建基础设施得不到维护，年久失修，损坏严重，造成公共产品的浪费。四是产业单一。“空心村”产业结构以第一产业为主，第二产业、第三产业基本空白。
“空心村”阻碍农村经济的发展
“空心村”的形成不是偶然的，不是一省一地存在的问题，而是城市化过程中必然出现的一种现象。
“空心村”现象造成了大量宅基地闲置。宁武县岭岩村宅基地共占地87亩，闲置率高达80%；大梁上村宅基地共占地20亩，现全部闲置；临县陈家圪垛村宅基地共占地60亩，闲置率33%；垣上村宅基地共占地87亩，闲置率23%。
“空心村”现象造成了大量耕地撂荒问题。宁武县岭岩村耕地总面积103亩，撂荒30亩，占30%；大梁上村耕地168亩，撂荒62亩，占37%；临县前后山村耕地总面积1035亩，撂荒500亩，占50%；陈家圪垛村耕地总面积2200亩，撂荒200亩，占9%。课题组在调研时询问一位60多岁的农民：“您现在还能下地，那十年、二十年以后谁来种？怎么办？”老人略带伤感：“那么好的地没人种，实在可惜！我也不知道将来谁来种，只希望有人种！”省委党校刘兆征教授说，土地撂荒不仅长远威胁国家粮食安全，而且造成土地质量下降、土壤性状改变、土壤密实度加大、土地荒漠化加速。
“空心村”现象给精准扶贫也带来困难。“空心村”大多地理位置不佳，没有资源优势，招商引资难度大，发展也只能是在种植、养殖这些传统产业上做文章。课题组调研中问一些村干部：“为什么不大规模搞种植、养殖？”一些村干部认为，种植、养殖都需要大面积的宜种、宜养土地，“我们这些村，山高路远，耕地不成片，二是种植、养殖靠天吃饭，风险很大。村里年轻人宁愿背井离乡吃‘汗水饭’，也不愿回村吃‘刨土饭’。”
治理“空心村”的有效途径
“空心村”没有别的资本，可利用的只有土地，关键是怎样唤醒这种“沉睡的资本”。省委党校王建军教授说，农村土地流转有利于推动土地资源优化配置，有利于推动农村的产业结构调整，有利于加强土地的集约利用。
但调查发现，当前农村土地流转大多仍处于自发和无序状态，在一定程度上阻碍了农村土地流转科学、合理、有序地进行。因此，通过土地流转治理“空心村”应从实际出发，因地因村制宜。“空心村”耕地流转，在实践中可采取三种方式：一是“一次性买断”方式。“买断”主体一次性将农户耕地的剩余承包期“买断”，价格按耕地的年均纯收入乘以剩余承包年期来确定。如果将来延长承包期，农户仍可以享有耕地承包经营权延续年限的相应收益。二是“存地拿租金”方式。由政府、农业大户或其他主体成立土地信用合作社。采取信托方式将农户耕地存入土地信用合作社，由土地信用合作社进行土地流转，定期向农户发放“存地租金”。三是“土地换生活费”方式。农户自愿将耕地租赁给种植大户、农业企业等承租主体。承租主体定期给农户发放基本生活费（租金），并优先安排出租土地农户务工，农户还可以取得劳务收入。
对于“空心村”土地流转问题，关键还要处理好几个问题。
解决宅基地如何退出的问题。一是要尽快完成宅基地确权颁证工作。许多“空心村”由于外出打工农民多、确权意识不强，权属查证困难等多种原因，宅基地使用权登记发证还未完成，有些村仅搞了登记或测量调查，农户尚未拿到产权证明，影响宅基地的退出。同时，由于当前缺乏针对农村宅基地使用权流转、退出的系统性的法律法规，更没有农村宅基地使用权收回利用的程序以及补偿标准等方面的具体规定和政策，导致实践中闲置宅基地流转、退出和收回缺乏制度支撑。二是建立农村宅基地交易市场。可在乡镇建立农村宅基地交易所，县城建立农村宅基地交易和信息中心，为农村宅基地流转提供信息发布和交易平台，提供流转的政策咨询、价格指导、方式选择、合同签订等方面的服务。三是在完善政策的过程中建立宅基地退出机制。建议将“空心村”作为农村宅基地退出的试点区和先行区。
解决资金从哪里来的问题。一是建立财政对“空心村”治理的专项转移支付机制。二是建立金融机构支持“空心村”治理的参与机制。在政策允许范围内，金融机构要开发“空心村”治理的信贷项目，对于推动“空心村”治理的各类农业、旅游、商业开发等项目，要优先提供贷款，并适度优惠利率，简化审批手续。
解决“空心村”退出土地使用问题。一是拓宽整治土地使用渠道，提高土地的回报率。将部分从“空心村”宅基地新整理出来的土地，可以探索转变为农村集体经营性建设用地，在符合总体规划的前提下，采取租赁、入股的方式发展旅游业、商业等第三产业，延伸产业链，增加就业，提高农民收入，使农民在村庄整治中获益。二是创新“空心村”土地流转和收益分配机制，确保收益回馈农民。尽快建立健康有序的整治土地流转市场。三是将“空心村”作为耕地休耕制度的试点。对“空心村”休耕的耕地要登记建档，严禁将同一地块超期休耕。