郑建新：PPP 创新公共服务供给机制的金钥匙
湖南省财政厅党组书记、厅长 郑建新
建设服务型政府是我国政府管理体制的改革目标，这不仅需要全面履行政府职能，重点关注社会管理和公共服务职能，更需要通过公共服务体制机制创新，为公民提供更多更好的公共服务。而政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，PPP)模式是一把创新公共服务供给机制的“金钥匙”，我们要用好这把“金钥匙”，充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。
推广政府和社会资本合作模式意义重大
政府和社会资本合作是政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。在公共服务领域推广PPP模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。
有利于加快转变政府职能。推进国家治理体系和治理能力现代化，是十八届三中全会全面深化改革的总目标之一。通过PPP模式提供公共服务，有助于政府实现“职能转变”，由“管理者”转变为“监督者、合作者”，政府职能更多地转向宏观战略、市场监管、社会管理，切实减少对微观事物的管理和干预，更好地履行公共职能，全面提升公共服务水平。
有利于激活社会资本。十八届三中全会明确提出，推进公共资源配置市场化，鼓励非公有制企业进入公共服务等特许经营领域。通过PPP模式提供公共服务，不仅可以破除各种行政垄断，打破“玻璃门、弹簧门、旋转门”，激发市场主体活力，盘活社会存量资本，拓宽企业发展空间，还可以充分发挥社会资本在管理效率、技术创新方面的优势，提高公共服务质量和效率，增加人民福祉。
有利于推进现代财政制度的建立。现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、建立政府综合财务报告制度。PPP模式的实质就是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，实现“一次承诺、分期兑现、定期调整”的预算管理方式，这与现代财政制度建设的方向和目标高度一致。同时，社会资本的深度参与，将对公共财政支出效益产生正面压力，符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求。
有利于加快我省新型城镇化建设的推进。当前，我省正处在负重爬坡、后发赶超的关键时期，基础设施薄弱、历史欠账多，已经成为制约全省经济社会快速发展的瓶颈。初步统计，到2020年，我省仅公路、铁路等交通基础设施建设的资金需求就超过5000 亿元。过去，我省基础设施建设融资模式较为单一，建设资金大都通过政府设立融资平台公司，以土地为抵押，向银行借款解决，导致政府债务膨胀，容易引发财政金融风险，截至2013年底我省政府性债务规模已经突破8000亿元。同时，由于平台公司贷款期限普遍较短，不能与基础设施建设周期相匹配，“短贷长用”的现象时有发生，在当前中央加强对融资平台管理、土地价格下滑的大背景下，现有的主要依赖土地财政的投融资体制将难以为继。加快推广运用PPP模式，吸引社会资本参与基础设施建设，形成多元化、可持续的资金投入机制，对减少我省政府债务，拓宽城镇化融资渠道，加快新型城镇化步伐至关重要。
我省推进政府和社会资本合作模式蹄疾步稳
我省推进政府和社会资本合作模式的总体思路是示范先行、合理定位、完善机制、稳步推进。通过示范项目抓样板、树标杆，以点带面，以收益性项目作为PPP模式的推广重点，做好政策制定、规划设计、市场监管和指导服务，完善制度设计，构建适宜PPP模式发展的制度环境，制定可行的措施，选择合适的路径，有序有力推行。
2014年12月22日，我厅和省住建厅联合举办湖南省政府和社会资本合作(PPP)项目发布会，向社会重点推出了30个PPP示范项目，总投资额583亿元，涉及交通市政基础设施、生态环保、社会事业、农业水利、文化旅游等领域，这批项目具有单体投资规模较大、长期合同关系清晰、收益比较稳定的突出特点。
为保障项目的顺利推进，我厅联合省住建厅出台了《湖南省“两供两治”设施建设财政贴息奖补资金管理办法》，对纳入省政府实施方案且运用PPP模式实施的“两供两治”项目将提供财政贴息和奖补支持，以调动各方积极性。与国家开发银行、农业银行等金融机构签订了合作协议，优先支持PPP示范项目融资。
同时，我厅出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》，设立了PPP工作领导小组，成立了政府和社会资本合作办公室，组织了多轮PPP专题培训、座谈研讨、沙龙和论坛，开展了PPP巡回演讲，出版了PPP实操指导书籍。
随着我省PPP模式的深入推进，各市县通过加强组织领导、规范制度设计、强化引导与宣传、出台各项扶持政策等方式推动PPP示范项目建设取得了较好的进展。在首批30个示范项目中，已经和社会资本签约的项目达到17个，占比57%，投资额达300亿元，与全国PPP项目不到20%的签约率相比，我省推进政府和社会资本合作模式蹄疾步稳。
进一步推进我省政府和社会资本合作模式
目前，我省PPP模式推进过程中仍存在一些问题，主要体现在：部分地市对PPP模式的认识不够，将PPP简单等同于新的融资渠道；政府各部门对推进PPP项目的步调不统一；缺乏对基层操作层面上的指导；社会资本观望多，进来少，部分PPP项目推进较慢。这些问题需要我们高度重视，采取有效的措施逐步加以解决。
首先，在应用政府和社会资本合作模式时应当正确处理好三种关系
一是处理好政府与市场的关系。十八届三中全会提出，使市场在资源配置中起决定性作用，这既是一个重大的理论创新，也是PPP模式的运作基础。处理好政府与市场的关系，严格界定政府和市场的边界，是推广运用PPP模式需要解决的首要问题。该由政府管的，切实管住管好，该由企业做的，放手交给企业。政府在平等协商、依法合规的基础上与社会资本达成合作关系。社会资本在PPP项目的建设运营过程中，坚持市场运作，确保项目质量，降低项目成本。
二是处理好社会效益与经济效益的关系。PPP是全新的公共服务提供方式，不但涉及政府和社会资本的经济效益，而且涉及政府和公众的社会效益，既要避免社会资本利润超出合理区间，公共服务价格高企引发公众不满情绪，又要保障社会资本长期合理回报，确保项目运营可持续。因此，在进行项目设计时，要确保通过PPP模式使项目的经济效益和社会效益均有所提高。对社会效益较好、经济效益差的项目，可以考虑适度给予政府补贴。同时，对社会资本的行为进行必要的监管和制约，切实维护好公众利益。
三是处理好短期利益与长期利益的关系。PPP项目一般有10-30年，甚至更长。一方面，社会资本既要算好“眼前账”，更要算好“长远账”。例如，在成本核算上，不能只单纯考虑如何降低当期建设成本，而忽视项目后续的运营和维护费用，一旦项目质量出现问题，不仅会“抬高”后期项目成本，项目经营也会受到影响。另一方面，作为PPP模式的政府方，不能因追求项目成功率而向企业承诺了过高的收益。在高利润的诱惑下，社会资本没有进行充分论证，就贸然进入，结果项目运营之后，政府负担不了这么大的支出压力，项目收益也就难以保证，出现政府与社会资本“双输”的局面。
其次，在推进政府和社会资本合作模式中要全面把握好五个工作重点
一是要高度重视。5月22日，国务院办公厅转发财政部发改委 人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》明确提出，财政部要统筹协调，推进相关工作。省政府也很重视PPP项目的推进工作，杜家毫省长亲自批示，要省财政厅牵头负责PPP项目的推进。从实践来看，PPP从明确投入方式、选择合作伙伴、确定运营补贴，再到提供公共服务，全过程涉及预算管理、政府采购、资产管理、支出绩效评价等财政职能，财政部门牵头做好PPP工作责无旁贷。各级财政部门要增强责任感和使命感，高度重视PPP工作的推进，会同相关部门，加强沟通协调和信息交流，建立健全工作机制，提出工作方案，加大监督力度，力争将项目推进工作纳入绩效考核和年终考核，对工作开展不力的单位和个人予以问责。
二是要加强学习。去年以来，国务院和财政部下发了一系列关于推广运用PPP模式的政策文件，特别是财政部连续出台了涉及PPP操作指南、社会资本采购、合同管理、财政承受能力论证等，这些都是做好PPP工作必须遵守的规章制度，需要认真学习，做到在学中干，在干中学，不断总结经验教训，努力提升自身理论水平和实践能力。与此同时，PPP涉及领域广泛，作为财政干部，我们很难做到“面面俱到”，因此，要善于利用“外脑”，借助咨询机构、律所等专业组织的力量，促进示范项目建设。
三是要规范管理。按照财政部出台的关于PPP项目操作指南的规定，一个完整的PPP项目涵盖项目识别、准备、采购、执行、移交等5个环节共19个部分，每个环节又有着严格而又细致的规定，如对于项目识别环节中财政部出台了关于财政承受能力论证的指引，在项目采购环节中出台了社会资本采购管理办法等文件，这就要求切实加强对项目实施各环节的规范管理，强化PPP模式的法治意识和契约精神，严格按照文件规定的程序推进PPP示范项目建设，防止出现项目推进过程中不按规定操作“跑偏”的现象。
四是要控制风险。要充分发挥财政职能作用，将PPP模式的推广运用，与预算管理、专项资金管理、政府采购、政府债务管理、财政支出绩效评价等有效衔接。认真做好物有所值评价和财政承受能力评估，“量力而为”，不过度承担风险，保证财政可持续性，提高财政资金使用效益，促进项目公司提供优质高效的公共产品和公共服务。
五是要抓好落实。省财政正在积极探索通过财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目的有效方式。探索出资引导设立PPP股权投资基金，解决项目资金缺口，降低项目融资成本；建立奖补机制，采取以奖代补的方式，奖励项目推进情况良好，程序规范，具有示范效应的PPP项目；调整现有专项资金支持方向，优先支持采用PPP模式达到一定比例的示范项目；建立联点制度，根据业务对口情况，由省财政各业务处室，选择相应的示范项目进行对口联系。为对接好上述支持政策，各级财政部门一定要深入项目单位，加强调查研究，统筹整合资金支持方式，加强对接落实工作，加大督促检查力度，按照习近平总书记“谋事要实”的要求，认真谋划、求真务实，一步一个脚印地把PPP示范项目建设做实、做细、做好。