市场选择的功效 ——农业综合开发扶持项目的古城乳业实践
政府对经济干预过多和干预不当，往往是政府费心费力却办不好事情。鉴于此，党的十八届三中全会《决定》指出：要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。
知易行难。省农发办在项目建设中的创新之举为我们提供了一个可资借鉴的范本，那就是政府要做好“加减法”。首先做好“减法”。政府要大幅度减少对资源的直接配置，推动资源配置以市场为导向实现效益最大化和效率最优化，其实质是放权与限权。同时做好“加法”。放权后的政府绝不能当甩手掌柜，而需要弥补市场的失灵，包括提供公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序等。
“减法”和“加法”都做好了，磨不推自转的效果就出来了。
去年夏季的异常高温，致使各地的牛奶产量下降。而随后的新西兰恒天然奶粉污染事件又使奶源进口受限。受此叠加效应影响，一场奶荒迅捷席卷全国，至今都没有明显缓解的迹象。为了“填饱肚子”，各乳企纷纷把手探到其他企业的奶源基地“抢奶”，但一些企业日均收奶量仍不及往年一半，只得采取减产、提价等措施救急。
令人称奇的是，就在国内奶源抢夺战愈演愈烈之际，地处山阴县的古城乳业集团却“风景这边独好”，去年的鲜奶收购量同比增长21.53%。
古城乳业化解奶源之困靠的是什么？“借助农业综合开发扶持项目的‘粘合’效应，我们企业与奶农、奶牛合作社紧密结盟，由合作关系变成了合伙人。拥有坚强的奶源后盾，自然处变不惊。”集团董事长郭俊说。
2012年底，省农业综合开发办以古城乳业为试点，推出 “市场决定资源配置”新探索。他们打破长期以来自己直接遴选项目实施单位、分配财政“蛋糕”的做法，将财政资金扶持朔州建设优质奶源基地的项目联合申报自主权下放给古城乳业，委托他们代选实施项目的奶牛合作社，并操刀切分财政“蛋糕”。
理念之变搅活一池春水。在市场指挥棒的指引下，财政资金不仅实现了效益最大化和效率最优化，而且激发出企业、合作社、农户三方的内生动力和发展活力，趟出了一条既让农户和合作社受益，又使龙头企业加快发展的共赢之路。
【 改革起因 】
“有形的手”频频遭遇尴尬
近年来，我省各级农发部门对农业产业化龙头企业和农民合作社的扶持力度持续加大，旨在通过“公司+基地+农户”“公司+合作社+农户”等模式，带动农民增收致富。但“真金白银”投入了不少，在一些地方的收效却不甚明显。
“背后暴露出政府职能部门‘有形的手’干预太多的弊病。”省农发办主任赵建生对问题的成因有着清醒的认识。
长期以来，财政资金分配主要由各级政府或相关部门说了算，为了搞平衡，往往会采取“撒胡椒面”的办法。这样既不利于集中财力办大事，又会让使用者对轻易到手的项目资金缺乏珍惜。而且权力集中在个别人手中，缺乏透明度，也容易出现“人情分配”“关系分配”，甚至滋生腐败。
“不仅如此，政府部门囿于人力、精力和能力，在遴选项目实施单位和切分财政‘蛋糕’时也往往心有余而力不足。”赵建生举例，扶持效益好、潜力大的农民合作社是他们的一项重要职责，但各县农发部门面对的往往是动辄数以百计的合作社，很难做到逐一深入调研，甄别孰优孰劣。而且作为政府部门，对合作社的经营规则不一定吃得很透，推出的帮扶、监管措施有时不很到位，难以确保每一笔钱都花到刀刃上。
龙头企业与合作社、农户之间连体不连心的问题也同样不容忽视。专家指出，“公司+基地+农户”“公司+合作社+农户”的农业产业化发展模式，只是让企业与合作社、农户之间彼此建立了一种简单的契约买卖关系，双方既有利益的一致性，又有明显的利益冲突。如此一来，不少企业在遇到市场起伏、自身利益受损时，会把风险转嫁给合作社和农户；而合作社与农户也未必严格履行与企业签订的订单，出现了谁给的价高就把产品卖给谁的违约行为。
“说到底，还是我们并没有按市场经济规律办事：一方面，政府管了不该自己直接管，并且仅靠一己之力也管不好的事；另一方面，企业与合作社、农户间也没有以市场为纽带结成牢固的利益联结机制。”赵建生认为，破局的关键在于让市场决定资源配置，也就是要尽量淡化政府“有形的手”，把市场“无形的手”的作用充分施展出来。
【 古城试水 】
淡化“有形的手”激活“无形的手”
2012年9月，省农发办在“乳都”朔州调研时了解到，随着“一杯牛奶强壮一个民族”理念的深入人心，乳业市场的发展前景十分看好。但由于资金“卡脖子”，当地的奶农和奶牛合作社自身普遍不具备提升饲养水平、扩大养殖规模的能力，奶源不足也羁绊着“龙头”古城乳业的发展步伐。为了解奶农之困、乳企之难，2012年底，他们决定在朔州启动实施万吨优质奶源基地扩建项目，省市县三级投入财政资金1200万元，集中帮扶朔州奶牛合作社扩容提档。
不同于以往任何一个项目的是，省农发办在实施该项目时，不仅主动把遴选项目实施合作社的权力下放给了古城乳业，而且还允许他们结合各家奶牛合作社实际，自主分配项目资金。
“交出权力后，一些官员可能会觉得失落，甚至有被断腕的感觉。但这项改革势在必行，认准了就要冲破阻力，敢于向自己开刀。”赵建生说。
省农发办在赋予企业自主权的同时，也进一步加大了监督的力度。省市县三级农发部门层层签订责任书，县农发办还与古城乳业签订了法律协议，明确要求该企业必须承担起两项责任：一是负责组织各奶牛合作社按要求、保进度完成项目建设任务，二是对其中的750万元财政有偿资金负责“统借统还”。
省农发办的改革初衷并不难理解，就是想借助古城乳业与奶牛合作社、奶农常年摸爬滚打，对他们了如指掌的优势，并通过龙头企业对入围合作社的专业指导和担保，使这笔支农资金花得安全高效。但作为古城乳业，替政府分担了任务却没有分文报酬，一旦有的奶牛合作社违约，自己还得连带赔付。他们甘心这样做到底图个啥？手握权力后，他们又是否能守住公平公正的底线？
“项目的实施为古城乳业打造奶源‘第一车间’带来了重要机遇，所以我们的积极性很高。”郭俊坦言，古城乳业的确是在给政府当“义工”、给合作社做财政资金 “二传手”，但该项目就如同一支 “粘合剂”，让企业在义务帮扶指导奶牛合作社、奶农发展生产的同时，也会收获对方的感恩和信赖，大大密切彼此的关系，这将有助于扩大企业的可控奶源基地。
“如果项目收不到预期效果，不但我们扩大优质奶源基地的设想泡了汤，另外还得替合作社偿还财政有偿资金。头上戴着‘紧箍咒’，谁又敢在选合作社、分配项目资金时送人情、走后门呢？”郭俊告诉记者，古城乳业领到项目任务后，迅速组建项目实施领导组，并在组织、工程、资金等方面研究出台管理制度，把权力完全关进了制度的“笼子”里。
充分让市场“说话”，政府怎么办？根据副省长郭迎光的要求，各级农发部门的工作重心转到了加强市场监管、优化公共服务上。他们对古城乳业提供的项目可研报告、工程实施方案、项目管理办法等逐一严审细查，一年累计深入古城乳业和28家项目实施合作社现场办公7次。
【 一池活水 】
“无形的手”开启活力之源
这是两则真实的故事：一是项目实施领导组在对一家与古城乳业打了十多年交道的合作社考察后，认为奶牛场规模已达到载畜极限，周边又没有新地，于是毫不留情地否决了他们的项目申请报告。二是公司一位领导的亲戚为自己的合作社申请项目资金30万元，但项目实施领导组根据该合作社发展现状，最终只拨付20万元。
古城乳业吸收省畜牧局专家和公司奶源部、财务部负责人等共同组成项目实施领导组，并在遴选合作社、分配发放和使用项目资金等方面制订了科学严谨的方案。项目实施领导组 “一把尺子量到底”，从上百个合作社中选定的28家扶持对象，个个都是“亟须帮扶，并且扶一把就能‘跑起来’的优秀合作社”，共涉及奶农1600余户。在项目实施期间，古城乳业还采取了以合作社售奶款周转金做循环抵押的办法，使项目完成后财政有偿资金的回收有了安全保障。
不仅“扶上马”，还要“送一程”。项目启动后，古城乳业派驻这28个合作社的原奶质量监管员又顶上了“项目监督员”“工程技术员”的新头衔。在驻地“技术员”李海滨的提议下，山阴县顺源奶牛合作社对扩建牛舍的设计方案作出修改，将单排牛舍改作双排，仅此一项节省开支10余万元。
省农发办的调查报告显示，朔州万吨优质奶源基地扩建项目现已实施完成，即将进入验收阶段。1200万元财政资金发挥了“四两拨千斤”的作用，累计撬动奶农自筹资金1377万元，通过对圈舍、水电路、粪污处理等进行改造，成功改扩建了一批标准化养殖场。合作社新增奶牛存栏2252头，年新增优质鲜奶1.4万吨，年可提供良种犊牛及育成牛1300余头。
这份报告认为，依托市场高效配置资源的能力，“扶持资金被集中使用于亟须扶持的地方，资金使用效率大幅提高，同时也保证了有偿资金的安全归还。”
可喜的是，该项目还以财政资金为纽带，将奶农、合作社、企业三方牢牢“绑定”，全方位调动了农业产业化各环节利益主体的积极性。
随着项目的成功实施，古城乳业可控奶源基地建设水平跃上了新台阶。在去年下半年奶荒四起的大环境下，古城乳业原料奶收购日均增长40吨，原料奶收购体细胞平均指标控制在20万以下，杂菌总数控制在5万以下。
“古城乳业在咱最需要的时候支了一膀子，咱又怎么会做出有钱不还的亏心事？”应县泉源奶牛合作社负责人于占海拍着胸脯说，只要20万元财政有偿资金的还款期一到，自己保证不拖不欠。山阴县金牛合作社负责人刘文官表示，有的企业旺季加价抢奶，淡季压级压价甚至拒收，万一有个闪失合作社可跟着担不起。“我觉得还是跟古城这样对农民有真感情的企业打交道放心。”
说到底，还权于市场的最大受益者还是奶牛养殖户。28家项目实施合作社如今都驶上了发展快车道，预计今后每年将新增销售收入5100余万元、新增利润250余万元。“我还想吸引邻村6户奶农的50多头奶牛入社，这样我们合作社的奶牛数将达到170头，户均实现年利润10万元。”刘文官对未来充满了憧憬。(记者 范非)
（原载于2014年4月14日《山西日报》）