京津冀依法防治大气污染见闻录

    编者按

    9月19日，环境保护部发布了8月份重点区域和74个城市空气质量状况。毫无意外，空气质量相对较差的前10位城市中，京津冀地区占了8个。

    不时出现的雾霾天气，已经成了人们的心病。为了回应人民群众关切，5月至9月，全国人大常委会执法检查组对大气污染防治法的实施情况进行了检查。本报记者跟随执法检查组，参加了京津冀地区的检查，形成了这一组报道。

    京津冀及其周边地区是我国大气污染最严重的区域。执法检查发现，近年来京津冀三省市采取一系列措施贯彻落实大气污染防治法，推动依法治污，空气质量有所改善，但形势依然严峻。其中的得与失，无疑对全国具有启示意义。

    北京：迎战机动车尾气

    首都的雾霾越来越受关注。早上起床看一眼窗外，查一下PM2.5指数，已经成为不少北京人的生活新常态。

    2013年9月国务院发布的《大气污染防治行动计划》，只对北京这一个城市提出了PM2.5的约束性指标，即要求到2017年将PM2.5年均浓度控制在60微克/立方米左右，比2012年下降25%以上。

    “中央给北京市PM2.5有具体的指标任务，其他地区都没有。因为这不仅仅关系到首都的形象，而且关系到国家的形象。”全国人大常委会副委员长沈跃跃在执法检查中指出，要紧紧抓住这个目标，把措施搞得更具体，工作做得更到位，通过努力去实现这个目标。

    北京市副市长张工表示，近年来北京通过采取有力、有效的治理措施，空气中的主要污染物年均浓度止升反降，但是与中央的要求、市民的期盼相比，差距较大。“特别是PM2.5，达标难度最大。”

    治霾，从限车入手

    数据显示，2013年北京环境空气中PM2.5平均浓度高达89.5微克/立方米，超标156%。其中，机动车尾气是最大的污染源。

    北京的机动车保有量已经突破550万辆，居全国之首。张工介绍，按照污染源解析的最新结果，北京地区的PM2.5污染内部产生占70%，外部输入占30%。从内部70%的比例构成来看，第一位的是汽车尾气排放，占到了31.1%。

    对此，北京制定了严格的调控措施，2011年起实施小客车总量调控，每年新增24万辆，2014年起又将新增量压缩到15万辆。

    大气污染防治法规定，省、区、市政府制定机动车大气污染物地方排放标准严于国家排放标准的，须报经国务院批准。2013年，经国务院批准，北京在全国提前执行了机动车新车第五阶段（国V）排放标准，与欧盟现行标准一致。

    北京也是全国首先实施机动车尾号限行的城市，该政策从2008年底开始实行。2011年，北京又实施了差别化停车收费制度。

    对于高排放的黄标车，北京从2003年9月起禁止白天驶入二环路以内，2011年起全天禁止驶入六环路以内，2014年又将禁行范围扩大到六环以内和远郊区县城关镇。对外埠黄标车，2014年4月起不予办理进京证。

    同时，北京还在加快淘汰更新老旧机动车。例如北京市出台了经济补贴政策，淘汰一辆老旧机动车政府平均补贴4600元，并要求汽车生产厂家制定奖励政策，鼓励更新老旧机动车。截至目前，北京市已淘汰更新了15.6万辆黄标车、96.7万辆国Ⅰ、国Ⅱ车辆。

    达标，须综合施策

    执法检查组认为，要达到控制PM2.5浓度的目标，仅仅在机动车数量上做文章还不够。

    “现有的措施每年到底能降多少？这有一个承受极限的问题，有人建议说北京的汽车保有量应退到300万辆以下，这个显然实现不了。”全国人大环资委委员蒲长城指出。

    从伦敦、洛杉矶等城市近半个世纪治理大气污染历程来看，PM2.5浓度平均每年下降1—2个百分点。“我们短短4年时间要从89.5微克/立方米下降到60微克/立方米，平均每年要下降8%—9%，难度极大。”张工坦言。

    张工同时指出，北京还面临城市快速发展带来的能源消耗刚性需求仍在增加、污染增量越来越多、削减污染存量难度越来越大等挑战。因此，铁腕治污必须综合施策。

    北京市人大常委会主任杜德印表示：“大家一般说控车就是限制购买、限号。其实控油也是一个新思路。要通过提高用油排放污染物的成本，鼓励居民合理适度使用汽车，减少不必要的使用。”

    中国环境科学研究院副院长柴发合指出，北京在汽油车的控制方面比较到位，但是柴油车的控制缺陷比较大。“监测结果表明，北京空气颗粒物中元素碳的浓度非常高，这主要是柴油车造成的。所以柴油车的污染防治未来要当成一个大事情来抓。”

    “北京市政府下了这么大决心，采取了这么多的措施，我相信目标还是有实现的可能。但是一定要把关键结点抓好，如果平均用力、重点不突出，可能会事倍功半。”柴发合提醒说。

    在北京市环境保护科学研究院院长潘涛看来，北京面临的PM2.5挑战是工业化过程中大气污染问题的集中体现。“北京的今天也许就是其他地方的明天。所以，北京的大气污染治理对全国具有示范和指引作用。”（本报记者 殷 泓 王逸吟）

    天津：控煤进行时

    看不到滚滚黑烟，听不到恼人的噪音。即将到来的这个采暖季，天津市南开区宁乐里、宁乐西里、居祥里三个小区的5000多户居民，将享受到洁净的暖气。

    为这三个小区服务的滨水供热站建于20世纪80年代。三台老旧的燃煤锅炉，一度使这里成为一个污染源。为了治理空气污染，天津热力公司果断决定，让滨水供热站的燃煤锅炉“退休”，代之以现代化的燃气热水锅炉。

    “燃气锅炉的硫化物是零排放的，在保证采暖的同时，也能让大家呼吸到清新的空气。”滨水供热站负责人说。

    滨水供热站的改造，是天津全市治理燃煤污染的一个缩影。天津市环保局多次进行颗粒物来源解析，发现环境空气中PM2.5的来源中，燃煤占到27%。于是，控煤就成了天津治理大气污染的必然选择。

    天津市副市长尹海林对大气污染防治法执法检查组表示：“我们将以解决燃煤污染为重点，坚持压煤量保煤质并重，大力改善能源结构。”

    削减消耗总量

    作为我国北方的经济中心，近年来天津经济社会快速发展，对能源的需求不断增加，加上每年冬季天津的采暖期长达4个月，燃煤消耗量很大。2013年，天津的煤炭消耗量为5300多万吨。

    《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》明确要求，2017年天津要净削减煤炭消费总量1000万吨。显然，要实现这个目标并不容易。

    天津市城乡建设委员会副主任穆怀国介绍，天津在2012年启动了中心城区、滨海新区核心区163座465台燃煤供热锅炉房改燃气工程，目前已完成了52座。《大气污染防治行动计划》出台后，天津进一步提出要在2017年底前完成698台供热锅炉改燃并网、903台工业和自备电站等燃煤机组改燃并网以及15台火电机组改燃或关停。

    与此同时，天津还加快利用清洁能源，全市天然气用量由2008年的12亿立方米迅速增加到2013年的30.5亿立方米。

    不过，在向煤炭宣战的同时，天津却遭遇了气荒。位于河西区的陈塘庄热电厂，由于缺乏天然气供应，已经建成的两套900兆瓦燃气—蒸汽循环热电机组无法投入运营，原有的三台排放超标的燃煤机组还在运转。

    对这个项目，天津能源投资集团董事长李庚生寄予厚望。他告诉执法检查组，两套燃气机组启用后，每年可节约燃煤420万吨，占到减煤任务量1/3以上。

    大气污染防治法明确规定，国务院有关部门和地方各级政府应当采取措施，改进城市能源结构，推广清洁能源的生产和使用。

    “我们测算，到2017年全市天然气需求为140亿立方米，气源保障的难度很大。”尹海林说，“建议国家加大天然气供应力度，统筹协调中长期供应，建立京津冀地区长期的气源供给体系，确保削减煤炭消耗量的目标实现。”

    推进清洁用煤

    在渤海之滨的天津滨海新区汉沽地区，耸立着京津冀地区最大的发电厂——国投北疆电厂。这里运行着两套1000兆瓦超超临界燃煤发电机组，年产电能110亿千瓦时。

    北疆电厂负责人告诉执法检查组，电厂的脱硫、脱硝、除尘工程与主机同步设计、建设、投产，排放浓度均低于国家和地方标准。

    目前，北疆电厂二期工程已经开工建设。电厂负责人表示，二期工程将采用最新环保技术，有效解决PM2.5、“石膏雨”、汞排放等问题，此外，对一期工程也将进行同步改造。“完工后，我们将实现近零排放，基本达到本地区燃气机组的标准，实现‘燃煤电厂燃气化’‘发电增容污染减排’的目标。”这位负责人说。

    我国是世界上煤炭消耗量最多的国家，这种局面短时间内难以改变。因此，对煤炭的清洁利用就显得尤为重要。大气污染防治法规定，国家采取有利于煤炭清洁利用的经济、技术政策和措施，鼓励和支持洁净煤技术的开发和推广，鼓励企业采用先进的脱硫、除尘技术。

    尹海林表示，按照计划，到2014年底，天津将完成所有20万千瓦以上火电机组脱硫脱硝除尘治理任务。同时，天津对煤质严格管理，2013年制定实施了更加严格的工业和民用煤质量地方标准。

    对已经开工的北疆电厂二期工程，中国环境科学研究院副院长柴发合有不同看法。他认为，关键还是要进一步调整发展思路和产业结构，这样才能从根本上治理大气污染。（记者 王逸吟 殷 泓）

    河北：工业减排的难题

    2.3亿吨钢材、1.3亿吨水泥、1.2亿标准重量箱平板玻璃，这组数字，是2013年河北省主要工业品的产量。

    长期以来，粗放的发展方式、以重化工为主的产业结构，造成了河北大气污染物排放量巨大。从石家庄到邢台，从唐山到廊坊，环保部发布的空气质量相对较差的前10位城市中，河北长期占据了6—7个席位。

    化解过剩产能、推动产业升级，是河北治理大气污染的一大举措。不过，大气污染防治法执法检查组在河北检查时发现，转型面临着多重难题。

    既要“大棒”，也要“胡萝卜”

    河北省省长张庆伟介绍，2013年以来全省狠抓工业污染治理，开展了钢铁、水泥、电力、玻璃四大行业大气污染治理攻坚行动，完成脱硫、脱销和除尘项目1090个，新建155家重点污染企业在线监测系统。

    不过，对许多企业来说，上环保设备心不甘情不愿，因为这会明显增加成本。

    石家庄钢铁有限责任公司是较早完成环保技术改造的企业，排放浓度已经达标。公司总经理王立平说：“我们每吨钢的环保成本为130元，与国际水平一致。”让他苦恼的是，一些不达标的企业每吨钢的环保成本只有几十块，价格也低，在市场上形成了恶性竞争。

    我国现行的大气污染防治法制定于2000年。当时规定，超标排放的企业处1万元以上10万元以下罚款。造成大气污染事故的企业事业单位，最高可处以不超过50万元的罚款。显然，与环保设施的安装、运行成本比起来，法律规定的罚款显得微不足道。一些企业违法排污被查处后，宁愿交罚款也不愿意治污。

    “现在的状况，是企业守法成本高而违法成本低。”河北省环保厅厅长陈国鹰坦言，“京津冀是大气污染防治的重点地区，监管比较严，别的地方可能就松一点。但市场是全国统一的，我们的环保产品由于价格高，反而没有竞争力。我认为，环保的要求应该全国一盘棋，让大家处在同一个起跑线上。”

    中国环境科学研究院副院长柴发合表示，电力行业有环保补贴、环保电价，钢铁行业却没有。这是政策的缺失。“我们的政策，除了要‘大棒’，也要有‘胡萝卜’，这样才能引导、激励企业。只有从保护环境中尝到甜头，企业才有自觉性。”

    治污倒逼转型

    在邢台检查时，执法检查组了解到，邢台的工业布局极不合理，属于典型的“重化”围城。

    邢台市区及南北两侧25公里区域内，分布着3家电力企业、4家钢铁企业、2家大型焦化企业和40多家玻璃企业，这些工业企业对市区形成合围，不论什么风向，污染如影随形。

    大气污染防治法明确规定，各级政府必须合理规划工业布局，采取防治大气污染的措施，保护和改善大气环境。邢台市市长孟祥伟说，为治理污染，邢台坚决淘汰落后产能，截至目前已淘汰钢铁产能近400万吨、水泥20万吨、玻璃1800万标准重量箱。

    执法检查组获悉，河北全省正在大力实施“6643工程”，即确保到2017年压减钢铁产能6000万吨、水泥6000万吨、煤炭4000万吨、平板玻璃3000万标准重量箱。2013年11月底以来，已经压减了钢铁产能近2000万吨、水泥产能3000万吨。

    “我们是资源型城市，搞了这么多年重工业，从长远来说让企业关停、搬迁，大家不反对，但具体该怎么操作？比如到底选择什么样的新项目？又比如资金从哪里来？转型很困难。”孟祥伟的看法颇有典型意义。

    最新公布的统计数据显示，2014年上半年，河北省GDP增速为5.8%，位列全国倒数第二。

    “在治理空气污染和发展经济方面，河北都面临一些困难。我认为还是要先治污、形成倒逼机制，逼出一套新的观念，新的发展路子。”全国人大常委会委员、清华大学副校长袁驷说。

    河北省环保联合会副会长王路光透露，根据新近的分析结果，近年来河北大气污染成分已经发生了变化，煤烟成分逐渐下降，但总体污染物浓度依然偏高。“治污再往下走会越来越难，现有的能源结构、产业结构已经成为一个瓶颈。”

    全国人大常委会副委员长沈跃跃反复强调：“要从促进经济社会健康发展的高度来认识大气污染防治的紧迫性，树立环境污染早治早主动、经济结构早调早受益的观念，努力追求有效益、有质量、可持续的经济发展。”(记者 王逸吟 殷 泓）