对中央决算报告和审计工作报告的审议意见

    6月28日，十二届全国人大常委会第十五次会议审议财政部部长楼继伟受国务院委托作的关于2014年中央决算的报告、审计署审计长刘家义受国务院委托作的关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，共有59人次发言。现根据会议发言情况，将常委会组成人员和列席会议人员的主要意见整理如下。

    出席人员普遍认为，国务院及其有关部门认真贯彻落实中央精神和十二届全国人大二次会议有关决议要求，继续实施积极的财政政策，财政收入稳定增长，重点支出得到保障，财税改革有序推进，2014年中央预算执行情况是好的。审计机关依法开展审计监督，工作深入扎实细致，查出了决算编制、预算执行、转移支付、重点专项资金管理使用等方面存在的突出问题，提出了加强和改进财政管理的意见。出席人员赞成财政经济委员会提出的关于2014年中央决算审查结果的报告，希望国务院及其有关部门认真贯彻实施修改后的预算法，深化财税体制改革，完善预决算管理制度，推进财政资金统筹使用，提高财政资金使用绩效，加强地方政府性债务管理。对审计报告中指出的问题，国务院要责成有关方面切实加强整改，注重完善制度，进一步规范财政管理工作，以实际行动维护法律的权威性，维护人大监督、审计监督的严肃性。审议中，出席人员还提出了一些具体意见和建议。

    部分出席人员认为，加快推进财税体制改革，将中央确定的改革措施落到实处，重点应放在合理划分中央和地方政府间的事权和支出责任，建立事权和支出责任相适应的制度，将属于中央的事权上收，将适合地方管理的事项连同资金分配权、项目确定权交由地方，以此为基础理顺各级政府间财政分配关系，保障地方必要的财力，充分调动地方的积极性。有的出席人员指出，近年来中央财政专项转移支付有所减少，但清理整合力度仍然不够，财政部2014年上报的133个专项转移支付在执行中实际安排了362个明细专项，还有较大比例一般性转移支付限定了用途，地方难以统筹使用。应进一步清理整合专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项，严格控制引导类、救济类、应急类专项，逐步向社会公开专项转移支付项目。有的出席人员提出，改进专项资金管理模式，规范专项资金管理办法，资金分配使用应更多考虑地方特别是基层的需要和实际情况，提高资金使用的针对性和有效性。有的出席人员提出，对限定用途的一般性转移支付可分两类处理，中央支出责任明确的，直接列为中央财政支出，具体还在地方使用；属于地方事权而中央应予补助的，不再限定用途，全部并入一般性转移支付中的均衡性转移支付。有的出席人员提出，贯彻落实预算法第38条的有关规定，严格按照国务院规定的基本标准和计算方法编制一般性转移支付，分地区、分项目编制专项转移支付。有的出席人员提出，统筹推进行政体制改革和财税体制改革,加快政府职能转变和简政放权，从根子上解决资金管理使用分散化、碎片化、“司处化”等问题。有的出席人员提出，加强财税法治建设，加快税收立法进程，尽快完成预算法实施条例修订工作。

    部分出席人员认为，预决算编报工作仍有较大提升空间，预算法中的一些新规定尚未得到执行，应进一步落实预算法的有关规定，依法修订中央预决算编报具体制度和办法，严格按照收支真实、数额准确、内容完整、报送及时的要求编报预决算。有的出席人员提出，完善中央决算的编报格式和内容，决算应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出，特别是要报告重点支出和重大投资项目资金的使用及绩效情况、转移支付资金使用情况和政府举借债务情况，将社会保险基金决算纳入决算范围。有的出席人员指出，审计署抽查的22个部门2014年度决算收入5600余亿元，中央决算仅反映财政拨款收入2800余亿元，相差一半左右，大量事业收入未纳入中央决算。应加强中央决算与部门决算的衔接，结合事业单位分类改革进展情况，认真研究、科学确定部门预决算的口径和标准，增加按经济性质分类编报的支出决算、重要项目绩效评价结果、调整预算情况等内容，提高部门决算的透明度。有的出席人员提出，加快制定政府会计制度，积极推进在部分地区和部门开展以权责发生制为基础的政府综合财务报告编制试点。有的出席人员提出，改进和加强国有资产基础管理，研究建立包括行政事业国有资产、企业国有资本在内的国有资产报告制度。有的出席人员建议，研究探索政府向人大报告税式支出情况，加强对政府减免税政策行为的监督和规范。有的出席人员提出，积极推进财政系统信息化建设，形成完整统一的财政管理一体化信息系统，大力推进信息资源共享，建立安全可靠的国家财政信息数据储备中心。

    部分出席人员提出，进一步完善财政绩效管理制度和考核办法，细化绩效评价项目，在预算编制中设定绩效目标，加强对重点支出和重大投资项目资金使用的绩效评价，积极引入第三方评价，建立以绩效评价结果为导向的预算安排机制，实现预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有运用、绩效不高有问责。有的出席人员指出，当前财政结存资金较多，资金闲置严重,对此应引起高度关注，进一步加大对预算执行的管理，尽可能减少中间环节，督促有关部门和地方政府加快资金拨付进度，提高资金拨付效率，加强对结转结余资金的管理，切实盘活存量资金。有的出席人员指出，中央部门存量资金一半是教育和科技资金，一个重要原因在于现行预算管理方面的规定与科技研发的客观规律和实际需求不完全适应，预算构成中设备费用过高，劳务、差旅、资料、咨询等方面费用偏低，预算管理过于琐碎，编报预算时对调整预算以及调整的比例都有严格限制，这对于通常需要持续三到五年的科研项目来说难以做到。应进一步改进科研资金分配和管理方式，在严格预算执行的同时允许经费合理结余，加大资金统筹使用力度，着力提高资金的使用绩效。有的出席人员指出，财政专户清理不到位，大量资金不进国库直接冻结在财政专户，有的地方甚至虚列支出将国库资金转入财政专户，逃避了人大的审查和监督，应进一步加强清理工作。有的出席人员指出，近年来“三公”经费等行政支出已得到有效控制，下一步应在继续坚持勤俭办一切事业的基础上，重点研究建立合理的支出标准、提高资金使用效益和透明度，把经费真正管好用好而不是刻意追求压缩数字。有的出席人员提出，中央和国家机关公务用车制度改革已基本完成，应进一步巩固改革成果，及时纠正个别部门领导和工作人员一面拿车补一面向下属企事业单位摊派用车的行为。

    部分出席人员指出，当前经济下行压力仍然较大，下半年财政收入形势不容乐观，应依法加强收入征管，既要做到应收尽收，防止收入流失，又要坚决防止收“过头税”、税收空转等问题。有的出席人员提出，在严格预算约束的同时，在执行预算收入方面不要为完成预算收入任务而法外加大企业的税费负担。有的出席人员指出，去年国内增值税收入21103.03亿元，为预算的97%，未完成预算的主要原因是工商业增加值增幅较低、PPI下降等，应采取有力措施支持工商业发展特别是制造业、中小企业发展，继续推行结构性减税和普遍性降费，涵养好国内增值税这一最大的税收来源。有的出席人员提出，要优化实施创新驱动发展战略的税收政策环境，充分发挥社会资本在“大众创业、万众创新”中的积极作用，落实证券投资基金法关于“基金财产投资的相关税收，由基金份额持有人承担，基金管理人或者其他扣缴义务人按照国家有关税收征收的规定代扣代缴”的规定。有的出席人员提出，进一步优化支出结构，推动财政资金从竞争性、经营性领域中逐步退出，不断加大对改革发展、科技创新、民生保障、生态补偿等重点领域以及老少边穷地区的投入。有的出席人员提出，慎重采用政府设立产业引导基金、财政补贴困难企业等政策措施，防止形成新的过剩产能，影响产业结构优化升级。有的出席人员指出，2014年中央国有资本经营收入总量1500余亿元，调入一般公共预算用于社会保障等民生支出仅180余亿元，相对于国有企业的数量、规模、利润状况而言还有较大提升空间，应进一步完善国有资本经营预算制度，逐步提高国有资本经营收益的征收比例，把收益更多地用在社会保障等民生领域。

    有的出席人员指出，中央财政债务余额已接近10万亿元，地方负债更加沉重，部分地方政府性债务偿债压力较大，应引起高度重视。有的出席人员提出，合理安排国债发行期限和节奏，在严格债务管理的同时，根据财政赤字规模，在债务总量上保持一定的弹性，保证支付需要，助推经济社会发展。有的出席人员提出，做好国债发行与预算执行、国库库款管理之间的统筹衔接，在人大批准的余额范围内，财政部门可以根据具体情况决定当年发债规模，只要库款充裕、能够满足支付需要，就不要发债。有的出席人员提出，加快做好地方政府性存量债务的清理甄别工作和过渡性政策安排，研究通过多种有效方式偿还现有债务，采取进一步措施制止地方政府违法违规举借债务。有的出席人员提出，制定科学的地方政府性债务风险预警办法，并向社会公开，接受社会监督，切实防范债务风险。有的出席人员指出，应尽快摸清地方政府性债务底数，将隐性的债务透明化，加快试编政府资产负债表并向人大报告，全面、清晰反映政府负债情况。有的出席人员提出，抓紧落实预算法第35条关于举借地方债只能通过发行地方政府债券的方式的规定，由中央政府确定限额，纳入预算管理，由人大审查批准，严格依法办事，坚决防止前门开了后门没堵住的情况出现。有的出席人员指出，政府和社会资本合作（PPP）模式目前项目签约率只有10%左右，实际执行率更低，应改变主要依靠行政手段推动合作的方式，加强PPP模式的法制化建设，坚持政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，依法保护参与各方的合法权益，增强社会资本的信心。

    部分出席人员提出，开展对中央决算和其他财政收支的审计监督，不仅要审计财政收支是否合法依规，还应加强对重点支出、重大政策执行及其绩效的审计，为经济社会健康发展保驾护航。有的出席人员指出，现在的审计实际上只是抽查，应加快建立覆盖全部预算资金和预算管理全过程的审计监督制度，严格对照预算项目，对所有使用公共资金的单位进行审计，形成真实完整的审计报告。有的出席人员提出，加强跟踪审计监督，选择一些单位连续审计几年，切实推动整改，严肃财经纪律，严格责任追究，坚决查处违法违纪行为，改变许多问题“年年提、年年犯”的状况。有的出席人员建议，采用大数据手段对历年审计数据进行比较分析，通过数据分析把握问题出现的频次、分布和发展趋势，为查漏补缺、完善体制机制提供参考。有的出席人员提出，今年12月份常委会将听取审议国务院关于审计查出突出问题整改情况的报告，并就此开展专题询问，希望国务院及有关部门早做准备，针对审计发现的问题，抓紧制定整改方案，明确整改目标、举措和时间表，加大整改力度，建立健全有关制度，积极配合做好整改情况报告工作，有针对性地回应全国人大财经委审查报告中提出的问题和建议。有的出席人员提出，加大审计结果的公开力度，逐步在网上公布预算执行审计、专项资金审计、重大投资项目审计、领导干部任期经济责任审计等报告，自觉接受社会和舆论监督。