城市群的规划应该接地气

  　近日，国家发改委发布了《长江三角洲城市群发展规划》，搅动了城市竞争的一池春水。《规划》明确道：深入推进长三角城市群建设，瞄准国际标杆，补齐短板、消除瓶颈，全面提升国际竞争力和可持续发展能力。

　　作为中国一体化程度最高的城市群，长三角被赋予了参与全球化竞争的使命，这一点似乎众望所归。

　　从《规划》的洋洋洒洒上万言，你会发现一个有趣的现象：现实中的城市群规划，通常是自上而下的，体现政府的高屋建瓴和宏观调控。而常识告诉我们，城市群的形成和发展，则遵循着市场规律，自下而上生成的。

　　在讨论这样的矛盾为什么会存在时，我们先微观求解一个命题：城市何以成群？

　　城市群当然是先从相邻城市的一体化开始的，两个“地缘相连，人缘相亲”的城市，一定具有千万种相互勾连的关系：A城市的人可能工作在B城市，周末常常要回A城市旅游探亲；B城市的工厂要到A城市采购原料，并将A城市作为目标市场；A城市的餐饮企业扩张时肯定首选B城市，因为口味相近；而B城市的主政者考察城市治理时可能首选B城市，盖因环境禀赋相类。

　　城市的一体化，必然遵循市场规律自然生长，愈来愈便捷的交通联系和信息技术，会加速城市间要素资源的交换和配置，在A城市和B城市之间各得其所。而这样的规律，恰恰与行政区划的逻辑相左，行政壁垒的森严和不可逾越，是中国区划政治中艰深的难题，即所谓“一亩三分地”。

　　行政区划一旦成就，根植其上的行政体系就像大树的根系，牢牢把控着每一寸土地上的资源。从省市到县乡，根系伸向了每一个村组和街道，权力也自上而下延伸和交错。行政体系中的每一个人，经由这套根系渐次提升和交融。即便是近在咫尺、相邻相融的一块地，只要不同属于一个根系，就意味着不在一个体系之中。

　　就地域来说，长三角四省市在地理单元上本就阡陌相通，没有山岭水系的阻隔，但要共同分享同一空间的营养，却牵牵绊绊走了近百年。行政区划这条看不见的线，是一体化的高墙，它在根本阻碍生产要素自由流动，阻碍统一市场的形成。而推动城市一体化，让城市成群，就是拆除这堵看不见的高墙，淡化行政区划背后的权力魅影。现实中，不同省市间对口部门的协作，实际上是弥合被人为割裂的统一市场。

　　生产力总是要布局在一定空间范围内，某一区域的竞争力，一定是产业的合理梯次布局，形成了良好的组合，服务于产出的最大化。

　　拿长三角中的苏州来说，它的制造业体量首屈一指，近些年已超越了上海。这个城市不仅是中国制造业的集聚之地，更是欧洲企业的沃土，过去数十年，这里吸引了无数的德资工厂落户，它们将研发中心设在上海，上下游客户广布于长三角，劳动力吸纳中西部，销售市场则着眼于全球。

　　由此可见，生产力的外溢和转移，总是遵循市场规律，行政阻隔越少，越有利于它的合理布局。上海与苏州的一体化，首先得益于便捷的交通，其次是两地政府施政高效，普遍具有尊重市场规律的观念，使得两地在一体化进程中互相促进，有机组合。但这些特质也仅仅是相对而已，上述提到的劳动力、技术和资本的自由流动，仍然存在种种体制机制障碍。

　　内中的悖论是：基于区域管控职责的政府，要实施有效管控，就可能画地为牢，带来市场割裂。而更高层级的政府则期望区域高度融合，实现“1+1＞2”的效果，并设想出种种本该由“市场决定”的事儿，实现区域价值再造。

　　所以，担心城市群不能“健康成长”的主政者，不应止于用行政手段来管制城市，诸如人为设定城市承载力极限，严格控制城区人口规模，有意无意忽略的户籍改革，迟滞统一市场的改革进程……毕竟，基于市场规律的城市渐渐成群，是一个自发的、不可阻挡的历史进程。应该看到，城市群的规划不仅要有顶层设计，还应该接地气，汇集和吸纳市场的力量，为城市群的形成和发展提供源源不断的混合动力。

　　（作者系城市观察者）