浅析司法改革背景下法官考评制度之重构

    自最高法院《人民法院第二个五年发展纲要》和《关于当前进一步加强人民法院队伍建设的意见》发布以来，全国各地掀起了改革法官考评机制的浪潮，如江苏高院、上海高院、福建高院、成都中院都相继制定了法官考核体系,实施法官业绩考核制度。【1】然而，法官考评机制改革是“牵一发而动全身”的事业，不顾与其有着千丝万缕联系的体制环境等因素，要单独前行，只能步履蹒跚，困难前行。走出困境，探索建立一个科学、规范、合理的法官考评机制，在司法日益现代化的今天尤为迫切。 

    一、基层法院考评制度及其运行中存在的问题 

    基层法院法官考评机制在不断改进中日趋规范、科学，在提升审判质效、提高干警素质、树立法院形象方面取得了积极成效，但是在机制构建和具体实施方面存在缺陷和不足。

    1、考评组织内部化。按照《法官法》的规定，法院法官考评组织由本院院长、其他党组成员以及其有关部门的主要责任人组成，该种由内部生成的考评组织，具有封闭性及其他弊端。其一，信息不对称。“由于各法院办公室部门人员少，工作繁杂，平时无暇顾及考评工作，而其他部门抽调的考评工作人员往往流动性较大，工作变动性大，很难全面地了解法官的情况。”【2】其二，导致“评价法官人际化”。法院内部人员固定、人数有限，经过多次工作交往、私人交往，必然会形成“熟人社会”，由熟人评熟人，则难免受人际关系的影响。有观察者指出，“从全国有些法院对法官评价的情况看，以人际关系作为评价法官的方式仍占主导地位。”“在每年的年终岗位责任制考核中，许多法院不是以法官实际完成任务的多少和质量高低为等次考核标准，而是以一次得票多少决定考核等次。”【3】

    2、考评参数的分类细化不科学合理。法院法官的考评内容其实际主要包括：审判工作实绩，思想品德，审判业务和法学理论水平，工作态度和审判作风。重点考核审判工作实绩。在审判工作实绩方面，主要体现为个人业务绩效和共同绩效，虽然其所列分类较为完善，但是对于结案数量、案件质效、结案质量中的调解率、发回重审率、改判率、超审限的考核等缺少明确具体的要求。而在思想品德，审判业务和法学理论水平，工作态度和审判作风方面，考评制度规定得过于粗糙和原则，缺乏操作性。怎样评价思想品德，怎样审判业务，怎样评价法学理论水平，怎样评价工作态度和审判作风，缺乏明确标准。

    3、考评方法和手段滞后。日常考核与年终考核结合不够，对定量的考核指标缺乏日常的检查、考核。对一些重要指标缺乏数据的有效来源，缺乏考核的数据统计表和台账，有些考核内容没有按时汇总、小结，无法真实反映干警实际工作绩效，导致较多干警对最后的考评结果不满意者；定期总结评析不够。虽然实行每月考核的公示，通报全院干警，但没有建立季评析、半年初评、年终总评制度，对绩效指标运行不好、工作进度慢、效果不明显和工作落后等情况缺少及时分析和应对。

    4、考评结果应用不足。考核不仅是考核法院干警的工作业绩和能力，更要起到激发全院干警的工作成就感，为部门和个人的争先评优，干部的选拨任用提供依据的作用。法院目前整体的绩效考核虽与公务员年度考核分数挂钩，但却没有建立切实可行的考核结果使用机制，干警的干警职级待遇问题与考核结果不能对接，受财政经费的制约，按绩效考核结果评选的先进、优秀所给予的物质性奖励几乎可以忽略不计。正是因为这些方面的限制，不少干警对绩效考核结不感兴趣，认为与己无关，认为先进与否都一样，缺乏激励。

    二、宏观进路：法官考评机制路径选择

    “法的形成和适用是一门艺术,这种法的艺术表现为何种样式取决于谁是艺术家”【4】，而法官是会说话的法律,是演绎这门艺术的独一无二的艺术家。因此，对法官所进行的这种极为复杂的脑力劳动进行科学评价,是建立法官考评制度的意义之所在。从上文对法官考评制度的现状分析可以看出，基层法院法官考评机制亟待优化。然而，构建科学可行的法官考评机制需要一个清晰明确的宏观考量，明确其目标功能、模式路径、基本原则是优化构建一个具体制度的出发点。

    （一）目标功能定位

    1、以保障司法独立和实现公平正义为终极目标。“正义是所有社会制度的首要价值，是法律体制的第一美德，正义即公平。”【5】从宏观上看，法官考评机制的构建其终极目标仍是实现司法公平正义。从微观上看，法官是司法活动的主动者，司法活动的公平正义依赖于法官行为，只有关注并改善法官行为,使之成为法律知识丰富、职业道德修养高、举止文明、态度友好的法官,方能守护社会正义。而法官行为能否做到独立，对于正义能否实现显得无比重要。对法官进行考核是人民法院对法官行为进行的内部监督,也是法官接受外部监督的重要方式,目的在于保障司法独立，实现司法公正。因此，“法官评估体系的建立绝不可以侵犯司法的独立性与司法的公正性,而且应明确保障司法独立,是建立该体系的初衷与最终归宿”【6】，法官考评制度的建立应该以保障司法独立为最终目的,以实现司法正义为终极目标,这也是最高人民法院提出并着手改革法官考评制度的基础性缘由。

    2、以实现法官自我发展为直接目标。在现行公务员考试体制下，虽然经过层层“磨难”遴选出来的法官是合格的,但当手中握有权力时法官也不免出现寻租现象,在利益诱惑面前也不免裹读神圣的法律,如果不及时制止,不仅阻碍法官的职业成长,甚至会产生“负外部效应”【7】,一个牵一个的不思进取,腐败堕落等行为的出现,近年来出现的深圳中院“窝案”、武汉中院“窝案”，就是很有说服力的例子。因此,法官考评机制的首要目的就是要改进法官行为,使法官自身实现自我发展，法官个人的工作的优劣性与正义的质量成正相关关系,这也是称霸西方的“年长、经验、精英”的法官职业之路的根本原因之所在。

    （二）模式路径选择

    建立现代型法官考评制度，其模式和路径选择应把握以下几个方向：

    1、建立量化型考评机制。要改变法官考评制度虚置、落于形式的弊病，必须严格按照最高院《人民法院第二个五年发展纲要》和《关于当前进一步加强人民法院队伍建设的意见》的要求，建立并全面推开司法考核体系，并将考核指标、考核方式、考核原则等内容予以具体量化、细化。可以说，历经几年的发展，量化型法官考评体系已成为我国法官考评制度的改革突破口和发展趋势。

    2、考评机构分化。分化是指特定社会内部具有社会意义的各个活动、功能分离，并由不同角色行使。【8】在现代化理论看来，考评职能是否分化以及行使这种职能的角色是否分离是传统与现代的重要界分点。现代型法官考评制度中要求考评工作逐渐分离，并由专门部门实施。H法院也应致力于此。

    3、自主独立行使考评职能。“独立是指考评机构在实施考评时除了受考评规则制约外不受其他主体影响。就制度而言没有分化，独立性则无从谈起，而仅有分化也不必然导致独立。”【9】客观、独立地进行考评是现代型考评机制的重要表征。H法院法官考评制度必须确保考评机构能自主独立行使考评职能。

    （三）基本原则厘定

    法官考评机制优化构建要以提高工作质量和效率为目标，充分体现责、权、利相一致，奖优罚劣，奖勤罚懒，让全体干警充分参与组织的管理过程，充分调动全体干警工作积极性。在具体设计法官考评机制时，应注重把握以下三个原则：客观公正原则。要如实，排除个人意志、个人偏好对考评的干扰；要全面，对法官考察要全面，避免片面化、偏好化和刻意选择。注重实效原则。即法官的考评结果必须有效用，能事关法官奖惩、培训、任用、辞退以及晋升和调资等待遇和前途。强化法官的考评结果，作为晋升赏罚依据，才能真正起到“奖勤罚懒”、“奖优罚劣”的作用。可操作性原则。考核程序的设计应删繁就简，合理有序，操作简便，具有较强的易学性、简单性、实用性、可操作性，对于部门的分类考核统一规划，避免重复考核，既要保证考核工作的效率，又不额外添加考核部门的工作负担。

    三、微观设计：完善法官考评机制具体对策

    法官考评机制宏观进路考量确定后，如何在现行法院行政化环境下，实现这一机制在微观设计上的科学合理亦是完善亟需解决的。

    （一）设置独立的法官考评组织

    设立独立的法官考核机构并规范运行,保证对法官公正地进行考核,保障法宫独立,是法官考核机制的重要内容和程序保障。“在德国,考核由资历高深的法官或法院院长主持;日本的法官评定工作,由本院院长和合议庭的庭长或全部审判长主持;美国的康涅狄格州的法官评估工作是由司法顾问委员会组织实施总体看来,凡是有法官考核的国家,均设有独立专门的机构或组织负责跟踪实施。”【10】而现今在我国，内部化、人际化的法官考评组织对外难免会有“王婆卖瓜，自卖自夸”的印象，对内则易陷入“人际化”的境地。因此,统一法官考评主体,设立独立唯一的法官考评组织已势在必行。

    1、设立专门的考评机构，并赋予其相应权利。为防止考评组织被虚置，应改变以往挂靠办公室或政工科的做法，设立独立的专门考评办公室，安排专人负责考评日常事务，并以文件形式赋予其相应的权利，明确其负责考评工作日常绩效管理、考核统计、综合协调和动态分析汇报。同时成立法官考评委员会，负责季度考核、年终考核和对法官考评办公室的督查指导。

    2、人员构成外部化。为防止法官考评陷入“熟人”和“人际化”的境地，在法官考评委员会的组成上，应当除了法院内部人士外，可借鉴国外经验，同时结合自身实际，聘请人民陪审员、司法协理员、司法监督员和退休法官担任考评委员会委员，这样，既有利于克服法院内部“人际关系”的弊端，也利于社会监督。

    （二）优化法官考评标准

    法官考评应注重保障法官“独立办案”和“独立判断”地位，考评内容应偏向于是否遵循法定程序以及司法行为是否规范，而不应涉及法官审理案件的实体问题。根据我国现行法律规定,结合司法实践中实际，法官考评的指标应为：职业道德、工作能力、职业绩效和工作作风。又根据法官职业特点和职业要求，其基本指标下的要素，即法官考评的具体内容为：

    职业道德：主要考核法官个人品性、政治思想和道德行为；

    工作能力：主要考核法官职业意识、自我学习能力、工作态度、职业技能和理论水平；

    职业绩效：主要考核法官的审判执行绩效，其应包括办案质量、办案效率、办案效果和案件数量；（应当删除“完成目标结案数”、“信访投诉率”和“结案均衡度”）

    工作作风：主要考核法官司法服务态度、工作态度、以及是否存在不服从领导和违规违纪问题。

    （三）建立“1+1”考评方式

    基层法院现行采取定期通报和年终考评相结合的方式，日常考评几乎没有，这种完全依赖于年终考评的形式，易导致考核制度流于形式、考核结果失之偏颇。笔者认为，建立“1+1”考评方式可以有效的解决这一难题。“1+1”考评方式即每月1次考评和年终1次考评相结合的方式，每月1次考评是基础，是年终考评的依据，年终考评是汇总。要实现“1+1”考评方式的设定目标，关键在于做好每月1次日常考评。做好每月1次的日常考评应注意以下几点：

    1、注重日常考评的提升效能。考评不是目的，只是手段。考评办公室要做好考评日常工作，每月月末及时将考评各项数据报表予以通报，并做好动态分析，并将分析结果上报院党组。院领导者和部门负责人通过动态分析能够及时发现法官自身存在的不足之处,以及队伍管理中存在的缺陷，并通过这些信息及时了解法官的审判行为和队伍整体状况,从而为有效决策提供准确的依据,以便采取有针对性的措施,进一步提高队伍管理的水平和效益。同时对于每月考评数据排位倒数的法官，建立并施行由院领导—部门负责人—法官的层层约谈机制，及时沟通交流，寻找原因，并限期提出整改措施和提升方案，力求实效。

    2、建立法官业绩档案。通过规范化的法官业绩司法档案对法官行为进行追踪、记录。考评办公室要强化日常管理，可采取业绩簿、图表册等方法将每位法官的结案数、案件审理期限等必备数据及裁判文书进行归类统计，并将其作为考评依据封存。同时可充分利用现有的内网和外网信息管理平台，“借助信息网络管理系统，对法官司法活动进行动态量化管理、跟踪，建立电子化、信息化的终端记载，确保业绩档案的及时性和客观性。”【11】

    （四）强化考评结果应用

    “管理学上认为绩效考核的目的主要有：员工任用的依据、员工调配和升降的依据、确定薪酬的依据、激励员工、改善整体绩效等。”【12】因此对于考核结果的充分利用是确保实现考评目的实现的重要因素。现行考评结果的利用在制度文本层面逐渐由部分发展至全面，而在实际运用方面却只仍停留在物质奖励和惩罚，并未与职称和职级晋升相结合。以2012年度为例，上饶市基层法院考评结果利用上只是评选了先进个人，每人奖励100元，而倒数10位予以扣惩100元，但却仅此而已。基层法院优化构建法官考评机制，应严格按照《法官法》的规定，将考核结果作为对法官奖励、培训、惩戒、免职以及调整等级和工资的依据，具体可以从以下三个方面思考完善激励机制。

    第一，建立法官业绩档案，将每次的考评数据和结果计入档案，作为法官遴选、晋升、奖惩、岗位调换及辞退的重要依据。将考评结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。对考评为优秀等次的,由法官考评委员会建议给予相应的表彰奖励,优先考虑法官职务和等级晋升,提供学术研究、参加各类研讨培训班等机会。对考评为称职等次的,由法官考评委员会建议继续留任。对考评为基本称职等次的,由法官考评委员会可建议其限期改进,或建议调整工作岗位。对考评为不称职的,由法官考评委员会建议院长免去或提名免去其法官职务,严重的按照法定程序予以辞退。

第二，向同级党委报告并经财政同意，在财政拨付的办公办案经费和中央下拨的专项政法补助经费中抽出少量费用，作为法法官考评奖励专用基金，专门奖励考核排名靠前的优秀法官和表现突出的部门，对表现突出的个人授予“办案能手”，“先进个人”等荣誉称号。有奖必有罚，对于考核不达标的法官，也要限期整改，限期整改不到位的责令离岗，两年内不考虑晋升职务和职级。对于绩效考核不达标的部门，对部门负责人也要限期整改，限期整改不到位的，对其部门负责人责令离岗。

（转自2015-04-01中国法院网）