依法增强风险防控能力 牢牢守住不发生系统性区域性风险底线

8月19日，省政府以晋政办发[2017]99号文件印发实施《山西省政府性债务风险应急处置预案》（以下简称《预案》），标志我省正式建立政府性债务风险应急处置、责任追究机制和政府性债务闭环管理的政策体系。

一、《预案》出台的政策背景

实施地方政府债务风险防控，有利于提高地方政府动态监测、实时预警的能力，提前妥善做好政府债务风险事件应急政策储备，推进风险防控工作科学化、精细化，确保债权人和债务人合法权益，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和《山西省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见》（晋政发[2015]18号）等法律法规均要求各级政府要制定防范债务风险的应急处置预案，健全风险处置机制和责任追究机制。2016年10月22日，国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函[2016]88号），明确要求“地方政府加快建立地方政府性债务风险应急处置机制”。2017年5月份，财政部连续下发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），对规范政府举债融资行为，防范财政金融风险提出明确要求；7月24日，中央政治局召开会议分析研究当前经济形势，会议要求“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。

近年来，我省着力深化政府债务管理改革，健全限额、预算、预警等全链条管理体系，积极构建规范的地方政府举债融资机制，严格实施限额管理，我省政府债务限额严格控制在国务院批准的限额内，严格限定举债程序和资金用途，将政府债务全部分类纳入一般公共预算和政府性基金预算管理，主动接受人大监督；开展风险评估和预警，督促高风险地区切实化解风险；发行政府债券置换存量债务，有效缓解地方政府到期债务偿还压力，减轻地方政府利息负担；加大专项检查力度，坚决制止违法违规担保融资行为等，地方政府债务管理取得了积极成效，风险总体可控。但是，当前地方政府债务领域也出现了一些新的问题，主要是局部地区偿债能力有所弱化，个别地区债务率超出警戒标准，违法违规融资担保现象时有发生，一些政府和社会资本合作项目存在不规范现象等，需要引起重视。

建立我省政府性债务风险应急处置机制，是省委省政府2017年的重点工作之一,是楼阳生省长亲自抓的16项重大改革之一。《预案》的出台，不仅是贯彻落实《预算法》等相关法律法规的要求，也是我省着力深化政府债务管理改革、防范财政金融风险的重要举措，形成限额管理、债券管理、预算管理、风险预警、应急处置和责任追究“全链条”闭环管理的政策体系，有助于切实堵住地方违法举债渠道，提高各级政府债务管理水平。

二、《预案》的工作原则和目的

《预案》坚持统一领导、分级负责、预防为主、及时应对、分类施策、依法处置的原则。

政府性债务风险应急处置工作机制主要遵循以下原则：

一是统一领导，分级负责。省政府对全省政府性债务风险应急处置负总责，各市政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，各县政府按照属地原则各负其责；跨市政府性债务风险应急处置由省政府领导，相关市县协商办理。

二是预防为主，及时应对。县以上各级政府要提高风险防范意识，加强对政府性债务风险的监控和预防，及时排查风险隐患，一旦发生突发债务风险事件，快速响应，妥善处置。

三是分类施策，依法处置。在应急事件处置过程中，相关政府及其职能部门要各司其职，协调联动,按照风险事件的类别，分类施策；依法合规处置，尊重市场化原则，充分考虑并维护好各方合法权益。

三、《预案》的基本框架和主要内容

《预案》包括总则、组织指挥体系及职责、预警和预防机制、应急响应、后期处置、保障措施、责任追究及附则等八个部分，主要内容：

一是明确了适用范围。政府性债务风险是各级政府因无法按期支付政府债务本金与利息，或者无力履行或有债务法定代偿责任而产生的债务风险；各级政府在处置政府性债务风险时适用本《预案》。

二是建立了应急领导机构。《预案》提出在发生政府性债务风险事件时，省政府性债务管理领导小组根据需要转为政府性债务风险事件应急领导小组，领导风险事件处置工作。我省已于6月17日成立了山西省政府性债务管理领导小组，楼阳生省长任组长，高建民常务副省长任副组长，成员为省委宣传部、省发改委、省财政厅、省审计厅、省国资委、省金融办、人行太原中心支行和山西银监局等部门主要负责人。

三是实施分类应急处置。《预案》依据《预算法》《担保法》和《合同法》及其司法解释，区分不同债务类型，分类提出债务违约处置措施，明确地方政府偿债责任，实现债权人、债务人依法分担债务风险。
      四是建立了分级响应机制。《预案》将风险事件按照性质、影响范围和危害程度，划分为一般、较大、重大、特别重大四个等级；根据风险事件等级和应对处置需要，相应启动Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级、Ⅰ级响应；对市县区域内发生的债务风险事件，由市县政府立足自身化解，对全省范围内发生的重大、特别重大风险事件，由省政府采取处置措施。

五是严格落实责任追究。 《预案》建立了责任追究机制，明确启动责任追究的时点、责任范围和追究程序。通过责任追究，增强地方政府和银行业金融机构领导干部的风险意识、责任意识，防范财政金融风险。

四、政府债务的处置

《预案》依据预算法、担保法、合同法及其司法解释等法律和财政部《地方政府性债务风险分类处置指南》规定，区分不同债务类型，坚持依法稳妥处置，实现债权人、债务人依法合理分担债务风险。
      一是地方政府债券。各级政府依法承担全部偿还责任。

二是非政府债券形式的存量政府债务。债务人为地方政府及其部门的，必须在国务院规定的期限内置换成政府债券，地方政府承担全部偿还责任。债务人为企事业单位等的，经地方政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可以按照合同法有关规定分类处理。

三是存量或有债务。1、存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，各级政府及其部门出具的担保合同无效，各级政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。具体金额由政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。2、存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，各级政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。

四是新发生的违法违规担保债务。对2015年新《预算法》施行以后各级政府违法违规提供担保承诺的债务，参照上述第三类情况中的存量担保债务和财政部《地方政府性债务风险分类处置指南》依法处理。

五、严格责任追究
  《预案》明确了违法违规行为、追究响应机制和责任追究程序。

一是明确违法违规行为。包括违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的行为；违反国发〔2014〕43号、晋政发〔2015〕18号文件等国家和省有关政策规定的行为；其他违反财政部、省政府等相关制度规定的行为。

二是追究机制响应。发生Ⅳ级以上地方政府性债务风险事件，应当适时启动债务风险责任追究机制，地方政府应当依法对相关责任人员进行行政问责；在地方政府统一领导下，当地银监部门应当对银行业金融机构相关责任人员依法追责。

三是责任追究程序。有关任免机关、监察机关、银监部门根据省级政府审定的有关责任认定情况，依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究；对涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理。省政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。对实施财政重整的市县政府，视债务风险形成原因和时间等情况，追究有关人员的责任。属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任。

六、切实增强法治意识、责任意识和大局意识

一是增强法治意识。各级政府要高度重视债务风险管理工作，加强风险监测和预警，对症下药，综合施策，力争把各类风险化解在源头，并依法加强对金融机构的风险警示和提醒；要充分认识地方政府债务管理与一般管理事务的差异性，依法稳妥处置债权和债务关系，妥善应对和处理各种可能出现的风险事件，保护好债权人和债务人合法权益。
      二是增强责任意识。地方政府债务风险防控事关总体国家安全。要坚持守土有责，妥善处理好促进经济发展和防范债务风险的关系，处理好金融创新和国家安全的关系，把职责范围内可能引发的风险防控好，不能把防风险的责任推给上面、留给后面或转嫁他人。
      三是增强大局意识。地方政府债务风险防控涉及中央与地方、财政与金融、政府部门与社会主体、当前地方经济增长和国家可持续发展等之间的关系，错综复杂。加强地方政府债务风险防控，各级要站位更高一层，从全局视角、整体思路出发研究制定各项政策，维护国家持久安全定稳。