从英国预算制度的产生看预算与议会的不解之缘

从字义看，预算一词源于英文“Budget”,原意是“皮包、皮袋或布袋”，因为在早期的英国，财政大臣到议会提请审批财政法案时，总是携带一个装有财政收支账目的大皮包。时间长了，人们习惯于用“皮包”代指政府预算，将这一词汇译为政府预算。

现代政府预算产生于资本主义社会时期，是在资产阶级与封建统治阶级的斗争中逐渐确立的。从世界范围看,现代政府预算制度最早起源于英国。英国也是资本主义发展最早、议会制度形成最早的国家。现代议会制度的形成与预算制度的演进密不可分。英国被称为现代议会之母，而预算制度又是议会形成的主要推动力。预算从萌芽、产生到发展、成熟无不伴随着议会机构及制度相应的萌芽、形成和发展。历史地看，预算与议会有着天然的不解之缘。

一、预算在英国的产生与演变

英国国家的历史是从盎格鲁-萨克逊时期开始的。诺曼征服后，建立了区别于欧洲大陆的封建制度,为英国财政税收及预算法律制度的发展奠定了国家制度基础。在中世纪时，国王的收入可分为两部分：一是国王依靠全国最大封建领主身份征收的封建特权收入，主要包括王室领地收入、王室法院司法收入、封建协助金和事件金收入、王室森林收入等;二是国王依靠其全王国总首领的身份,在遇到诸如战争等紧急情况而前述收入不足以应付时,向全国臣民征收的财政收入，包括丹麦金、犁头税、免服兵役税、动产税等。诺曼征服后所确立的封建制度，其实质是在封君和封臣之间建立起了一种契约关系,双方的税收关系构成了该契约的重要内容。根据税收契约,国王基于分封土地而获得取得一般财政收入的权利,而封臣也有义务提供上述收入。但是,超出契约范围的财政收入,则必须得到纳税人的同意。“国王靠自己的收入生活”和“税收同意”成为重要的原则。

12世纪初,英格兰经历了严重的通货膨胀,王室财政陷于极度困难之中。约翰王仍然不断扩军备战,进行无休止的财政榨取,使得国王与贵族之间的矛盾不断激化,从而导致贵族领主的反抗。这场对抗以英王约翰被迫于1215年6月19日签署《大宪章》而告终。尽管《大宪章》是一个典型的封建法和习惯法文献，但其意义极其深远:一是确立了“法律至上,王在法下”的原则,这一原则成为英国宪法政治的基础;二是向国王宣告国民有被协商权,并明确规定国王必须召开有若干贵族组成的会议,为议会制度的形成奠定了基础;三是首次将“非赞同毋纳税（兵役免除税和协助金）”和“无代表权不纳税”等原则以法律形式确立下来。

到13世纪，王室财政收入的绝大部分来源于新开征的动产税和关税等税种。税收作为“共同需要和共同利益”及“共同同意”原则在此时产生,并在国王和贵族的税收斗争中逐步发展。税收已不再被视为王室私事,而成为国家公共事务,英国税制完成了由封建性向国家性的转变。在与国王的斗争中产生的议会,代表着王国的“共同利益”和“共同同意”,因而从其产生之日起,就展开与国王的课税权斗争,并最终在1295年（模范议会）取得胜利,议会课税权得以建立。

英法百年战争（1337—1453）为议会权力的增强创造了客观条件。战争带来的额外开支使英国君主不得不在政治上和经济上更加依赖议会的支持。急剧膨胀的军费需求,迫使君主们频繁地要求议会给予其财政授权。期间,议会逐渐分为上、下两院。下院的形成使纳税人与君主的税收关系进一步发生变化,意味着议会是由纳税人选出的代表,而不是由国王指定的人选所组成的机构。这一时期，议会对税收的控制范围逐步扩大，下院获得了财政授权的动议权。英法百年战争刚刚结束,两大贵族集团——约克家族和兰开斯特家族便展开了历时30年(1455—1485)的“玫瑰战争”。许多在战争中反对国王的大贵族被剥夺爵位,而失去上院议员的资格,上院议员人数大大减少。而国王为了巩固自己的统治地位,特别注意向世人表明,他得到了全民的拥护。

都铎王朝时期（1485-1603），除了亨利七世善于开源节流,维持了王室财政的独立性外,其他君主都入不敷出。为解决财政困境,国王总会或多或少地依赖于议会的支持,才能获得所需的财政资金,并需要做出妥协以回报议会的拨款举动。因此,在这一时期逐步形成“王在议会”的宪政原则,并出现了“议会至上”的萌芽,议会尤其是下院的政治地位得到提高,议会下院进一步加强了对政府预算权的控制。

17世纪，斯图亚特王朝的詹姆士一世和查理一世实行专制统治，在税收问题上都与议会发生过激烈的冲突。1642年,以克伦威尔为首的议会军最终打败王党军,处死了国王查理一世，议会宣布成立“共和国”。而克伦威尔时期的政府仍然没有摆脱这种命运。斯图亚特王朝复辟后,詹姆斯二世的专制主义统治最终导致了议会发动“光荣革命”。1689年2月,议会召开全体会议,发布《权利法案》,作为新国王登基的条件。该法案明确规定了议会是英国最高的立法机关以及议会权力高于王权的原则，并再次否定国王的征税权，规定必须定期召开议会会议。议会的最高权力终于以成文法的形式固定下来。从威廉三世开始，所有国家重大事务的最终决定权为议会而非国王所有。对公共预算的形成也产生了至关重要的影响：不仅使议会控制政府财政的范围扩大，如逐步实现了对国王个人支出的监管，确立了国王年俸与国家支出相分离的制度，还使下院进一步扩大了相对于上院的财政控制优势，并逐渐占据了支配性地位。经过四百多年议会与国王的斗争,议会终于完成了对政府预算权力的初步控制。英国公共预算的雏形大体形成。

光荣革命之后，英国逐步建立起君主立宪政体，议会对政府财政的控制范围进一步扩大，逐步囊括对国王个人支出的监管、将王室年俸中的私人支出与国家支出分离，将大部分的王室世袭收入转为由议会征收和拨付。1789年议会通过了《联合王国统一基金法》，建立了“统一基金”（是政府在英格兰银行的公共账户名称），由此，政府的所有收入均纳入统一基金，所有的支出均由统一基金支付。同时把全部财政收支统一在一个文件中，从此有了正式的预算文件。

至19世纪初，确立了按年度编制和批准预算的制度，即财政大臣每年提出全部财政收支的一览表，由议会审核批准。1848年，通过的博林提案要求所有的政府部门都必须不折不扣地向议会呈送年度的全部收支预算。1854年通过的《公共收入统一基金支用法》实现了对所有收入和支出的控制。1861年，议会重新组建了具有超党派性质的“公共账户委员会”，加强了议会对财政的控制。1866年，议会通过了《国库与审计部法》，建立总审计长制度，设立国库审计部和职业审计员，对议会负责，监督政府按指定用途使用经费。实现了议会对预算权的完全控制。奠定了英国现代预算制度的主体框架。

二、现代政府预算制度在英国产生的原因分析

现代预算制度能够首先在英国产生，有的认为存在一定的偶然性，然而如果认真分析，又会发现存在着一定的历史必然性。这种必然性体现为当时处于封建时期而又具有自身特点的英国，其特定的文化传统与法律习惯，特别是“王在法下”和共同协商等原始民主制度，在其自身发展和其他因素的共同作用下，促成了现代政府预算制度的形成。

一是对“法在王上，权在法下”习惯法传统的信仰。在当时在欧洲包括英国，习惯法是法律的重要组成部分。王低于法律，受法律的限制是习惯法的重要原则。为防止这一原则被破坏，包括《大宪章》在内的一系列重要的成文法律文件都对此进行了反复的强调。为限制王权奠定了坚实的基础，也为民主的萌发提供了土壤。从当时英国人留下的一首法律赞歌中可以得到充分体现：“法律高于国王的尊严。我们认为法律是光亮。没有光亮，人们就会误入歧途。如果国王不要法律，他就会误入歧途----有了法律，就会国泰民安，没有法律就会国家动乱。法律这样说：依靠我，国王才能统治；依靠我，制定法律的人才能受到公正的对待。国王不可以改变确定的法律，他只可以按照法律激励和完善自身。依法者存，违法处亡”。

二是英国封建制度下特有的契约精神。源于习惯和基于封君与封臣力量对比所形成的特定封君与封臣间的关系，不是一种单向的支配与服从关系，而是一种契约关系，有学者将其说成“就像一种婚姻契约”。作为契约双方分别享有某些确定无疑的权利，同时相互负有相应的义务。尽管双方的权利义务不是平等的，但却是对等的。这保证了封臣独立的人格和对自身权利特别是财产权利的维护。正是由于对契约精神的坚持，决定了无论是英王直接征税，还是通过议会征税，都是通过谈判、以英王答应封臣一定条件为代价实现的。

三是原始的协商民主机制的发展。英国在盎格鲁--萨克逊时期就存在“贤人会议”的组织，由国王、领主和教会贵族组成，决定一些重大事情；《大宪章》规定的由二十五个贵族组成的委员会、《牛津条款》规定的设置一个十五人（主要由贵族组成）永久会议，后来又出现了大议会（早期的议会），随着阶层的不断扩大发展演变为议会。这种议事组织演变的过程，也是民主范围不断扩大的过程，如逐步加入商业阶层、工业阶层等。从19世纪开始在民众抗争的冲击下，随着选民范围的不断扩大，直到1918年和1928年两次颁布新选举法，才最终实现了不分性别、财产等资格的成年公民选举制，完成了向现代民主制度的转变。伴随着民主范围的不断扩大，民主的形式也由直接民主实现了向代议制民主的转变。

四是英国社会控制国王税收权的传统。这一传统集中体现在“非同意不纳税”这一原则性理念中。最初这种传统只是习俗、惯例，依靠斗争来维持。经过封建贵族与国王的斗争，《大宪章》第一次以法律的形式确认了“非同意不纳税”的原则。它意味着财政权从国王手中开始向议会性质机构和社会公众手中转移的开始，标志着公共预算制度在英国漫长形成过程的开始，具有里程碑式的意义。正是这一原则的维持和扩大推动了英国现代公共预算的形成。

正是由于以上几方面因素的有机共同作用，导致了英国议会的形成和预算制度的产生。

三、预算与议会的不解之缘

预算制度产生的过程，反映了包括税收权力、预算权力在内的财政权控制的变化过程。这个过程由税收开始，“非同意不纳税”原则或理念的存在，当国王需要增加税收时，必须征得纳税人的同意（当时主要是封建贵族），纳税群体不允许国王单方面变更契约，增加税收或者征收新税；而必须借助会议协商机制，国王通过变更契约增加税收的代价是让渡部分公共权力；随着税收的增加，纳税群体的范围在扩大，纳税群体的增加导致了政治资源分配制度的变化，享有民主权利的个体数量和阶层在增加，纳税能力的差异导致了政治资源分配的变化。从议会发展的视角来看，此时的议会以确立其职责为目的，最先要求对国王的课税权进行一定的限制，即要求国王在取得财政收入开征新税或者增加税负时，必须经议会的同意和批准。经过长期斗争，终于取得了课税、修改税法和批准税收提案的权力，使议会控制了税收权。

议会控制税收权之后，将重点转向了控制财政支出上，要求政府各项财政收支必须先做计划，经过议会审查后才能执行，财力的动用还要受议会的监督，从而限制了封建君主的财政权。1640年资产阶级革命后，英国的财政权已经受到议会的完全控制。议会核定的国家财政法案，政府必须遵照执行。在财政收支执行过程中，还要接受监督。财政收支的结果，还必须报议会审查。1689年通过的《权利法案》重申规定，财政权永远属于议会；君主、王室和政府机关的开支都有一定的数额，不得随意使用。政府机关和官员在处理国家的财政收支上，都规定有其责任和权限，必须遵守一定的法令和规章。之后，议会采取了一系列措施以改善和加强对政府支出的控制，这些措施主要包括：逐步形成系统的拨款制度、逐步取消“非拨款支出”以及实施支出责任制度等，逐步实现了对政府支出的控制。

综上所述，英国议会对财政权的控制是从控制部分税收权为切入点开始的，经历了由部分税收--军费支出--全部税收--拨款--支出责任制度--王室年俸--王室收入制度--年度收支计划报告--审计制度，逐步推进并最终完成。以国王和王国财政压力的释放和纳税群体财产权利的维护为诱导，纳税群体通过民主机制建立维护自身权利的长效机制。这样就形成了公共权力的代理人和委托人之间长久的契约关系。代理人通过公共财政机制取得公共资金为委托人提供公共服务，委托人通过民主机制控制代理人的行为，确保代理人服务于自身的利益。这也就是英国财政预算制度生成的原理和本质。英国政府预算制度的形成历史，也就是议会产生和发展并控制君主“钱袋”，取得预算控制权的斗争史。因此，议会就是为控制财政权或者预算权而产生的，并在与国王争夺控制权的过程中最终取得胜利，控制预算成为议会重要的基本的职能。