邵宁：国企改革应厘清五大问题

邵宁：国企改革应厘清五大问题

        作者：邵宁

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)，对国有企业改革提出了一些新的概念和新的要求，但到目前为止各方面的解读并不完全一致。正确解读《决定》的相关要求，对下一步深化改革非常重要。

　　第一，需要创造条件去实现真正的“管资本”。

　　这个提法是有针对性的。前段时间，很多中央企业反映，国务院国资委对企业管得过多、过细。

　　事实上，这种问题根源于体制：国资委是一个出资人机构，但它又是合并中央企业工委、国家经贸委、财政部、中组部等数家单位的部分职能机构而成的，本质上仍是一个行政机构，是行政性出资人，其性质就不适合介入企业经营性活动。否则，往往会越位，造成对企业的行政干预。

　　这个问题在国资委组建的时候就意识到了。记得当年李荣融主任讲得最多的话，就是我们不能当婆婆加老板，国资委不能批项目。遗憾的是最后并没有完全约束住。这么庞大的一个行政机构，各部门都想把自己的工作做实、做到位，都去指导，必然对企业造成非常大的影响。我们有两点教训。一是国资委的组建没有按照专业机构要求去做。国资委应该是个专业化要求非常高的机构，要管企业就要熟悉企业、熟悉经济。二是国资委成立以后，内部始终是几张皮，各唱各的调，没有真正形成一体化。

　　另外，管资本是一种理想状态，是国资监管和国企改革的最终目标之一。现在我们并不完全具备条件，我们需要创造条件去实现真正的管资本。

　　第二，不宜否定“管人、管事、管资产一体化”原则。

　　2002年，党的十六大启动了国有资产管理体制改革，初步实现了出资人职能一体化。这是上阶段改革的重要成果，也是国资委工作的体制基础。

　　所谓管人、管事、管资产一体化，本身并不是一个非常准确的概念。比如管人，管什么层次的人？管事，什么该管，什么不该管？这个概念提出的背景，所对应的体制是十六大之前的体制。当时国有企业的状态是多头插手、无人负责，企业搞坏了，责任往往说不清。企业的重大事项都是政府决定，企业自己要承担什么责任是说不清楚的；政府的管理责任也说不清，不清楚是管人的部门负责，还是管事、管资产的部门负责。

　　国资委成立做到了管人、管事、管资产初步的一体化，在政府层面对国有企业的管理责任清晰了。如果中央企业搞不好，国务院国资委要负责；地方一个省的国企搞不好，这个省的国资委要负责。

　　十多年来，央企和地方国企的经营业绩有非常大的改善，跟制度进步、责任清晰有很大关系。我们不能因为存在管得过多、过细问题，而否定管人、管事、管资产一体化。如果把这个原则否定了，就很容易回到以前多头插手、无人负责的状态。

　　第三，汇金公司还不是国企改革体制样板。

　　最近，汇金公司忽然成为大家学习的样板。汇金公司是代表政府对国有重点金融企业持股的公司。以中国工商银行的上市公司为例，干部选任是中组部管，分配是人力资源和社会保障部管，资产是财政部持有35%，汇金持有35%，业务方面是银监会和央行管。可见，汇金本身的职能非常有限，所以能做的事情也非常有限，按35%的出资派董事而已。如果认为汇金公司是体制样板的话，就意味着要回到多头管理、无人负责的状态。

　　当然，汇金公司有两点值得我们学习。一是汇金公司是按照专业机构组建的，大部分由专业人才组成；二是人员待遇考虑了市场因素。

　　第四，国企改革比银行改革难得多。

　　有人认为，相对国有企业而言，国有银行改革最成功。其实，两者的难度完全不一样，国有银行的改革要简单得多。一是没有抓大放小的问题。而国有中小企业改革涉及几十万家企业3000多万职工。二是没有破产问题。而国有困难企业关闭破产涉及5000户大中型企业1000万职工。三是基本上不存在很大的结构调整问题。四是基本没有办社会负担问题。五是没有很突出的富余人员问题、厂办集体和辅业问题。国有银行系统总共不到200万人，而改革初期国有加集体企业职工超过1亿人。六是我国银行业并没有完全开放，竞争不很充分。

　　国有银行改革主要是两个问题，一是呆坏账，二是体制。呆坏账问题通过不良资产剥离解决了，体制问题通过整体上市解决。所以，国有银行的改革相对简单，比较容易做到整体上市。整体上市之后，就是管资本的问题了，就是一种理想状态了。

　　国有工商企业是背着一系列包袱进入市场的，如体制问题、结构问题、企业办社会问题等等。为解决这些问题，十几年来，各级政府包括出资人机构尽心竭力，脱掉了几层皮，但仍然没有完全解决好。所以，在国有企业的问题解决完之前，还不能仅仅是管资本。政府也好、出资人也好，有责任帮助企业推进改革、推动结构调整，帮助减轻企业历史负担，为最终实现“只管资本”创造条件。

　　第五，授权大企业作为国资运营公司比较稳妥。

　　为解决国资委管得过多、过细问题，一些同志设计的解决方案是建一个三层结构，用中间层把国资委屏蔽开，以减少对企业的干预。但这并不一定能解决问题，在这方面我们有过教训。至少10年之前，深圳市国有资产监管体制改革起步就是三层结构：第一层是深圳市国资办，第二层是深圳市投资管理公司，第三层是深圳市国有企业。运行中发现，体制不顺，矛盾和摩擦很多，企业意见非常大。最后不得不撤销中间层，变为两层结构。

　　鉴于此，以现有大企业集团为基础形成国有资本运营公司，是比较稳妥的办法。比如，在目前113户央企的基础上，努力通过重组压缩企业数量，如最后压缩到70户左右，企业的规模就都比较大了，再授权这些大企业作为国有资本运营公司就可以了。同时，国资委的职能再适当上浮一点，不该管的坚决不管，让企业有更大的经营自主权。如果人为在国资委下面搭建国有资本运营公司，能不能规范运作很难说，搞不好又会变异成一个行政管理机构。

　　（本文章摘自6月21“光明网”，作者系全国人大财经委副主任委员邵宁。）