进一步完善公众参与立法机制

    □法制日报记者陈丽平

    十二届全国人大常委会第十次会议近日首次分组审议了立法法修正案草案。

    审议中,一些常委委员和列席会议的全国人大代表提出,应大力推进民主立法。

    发挥人大代表在立法中的作用

    为充分发挥全国人大代表在立法中的作用,草案增加规定,全国人大常委会审议法律案,应当通过多种形式征求全国人大代表的意见；确定立法项目,应当认真研究代表议案和建议。

    “草案上述规定很好。”罗清泉委员说,这既是民主立法的重要内容,也有利于全国人大代表提高履职能力。因此,在立法过程中要尽可能吸收全国人大代表在全国人大会议期间关于立法的建议、议案；要有计划地组织代表参与一些立法调研；一些重要的法律草案,也可以先征求全国人大代表的意见。

    全国人大代表秦希燕说,人大常委会审议法律案时,应当通过多种形式征求人大代表的意见,征求意见后,人大代表最关注的是反馈意见。代表每次提的意见,采纳了多少,没有采纳的要反馈给代表,只有这样才能激发代表的积极性并体现对代表的负责。建议在草案中增加“向代表反馈意见”的规定。

    同时,秦希燕建议增加规定:每一次常委会会议应邀请有法律专业背景的人大代表列席常委会会议审议。现在常委会已经这样做了,但写进法律会做得更好。

    向社会公布论证会听证会纪要

    立法法规定,立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。

    尹中卿委员说,十几年来,我们在推进民主立法方面积累了丰富的经验,形势发展对民主立法也提出了新的要求。建议对上述民主立法内容进行补充,如增加公民、法人、社会组织、社会各界有序地参与立法进程的内容,增加立法协商、协调沟通的内容。

    尹中卿说,长期以来,我们在立法中会比较多地利用座谈会的形式征求意见,通过向社会全文公布法律草案征求意见比较多,但对立法论证会、听证会使用得比较少。实际上,与座谈会相比,听证会和论证会更加规范。

    草案规定,列入常委会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常委会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。法律案有关问题具有较强的专业性或者需要进行可行性评价的,应当召开论证会,听取专家、有关部门等方面的意见。法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的,应当召开听证会,听取利害关系人、有关部门、专家等方面的意见。常委会工作机构应当将法律草案发送相关领域的全国人大代表、有关机关、组织和专家征求意见。常委会工作机构应当收集整理分组审议的意见和各方面提出的意见以及其他有关资料,送法律委员会和有关的专门委员会,并根据需要,印发常务委员会会议。

    全国人大代表贾春梅说,听证制度是我国在民主立法方面的一个重要手段,但是从现实情况看,多数听证会宣传意义大于实质意义。现在的听证会基本是座谈会。建议进一步完善立法听证制度。

    尹中卿也认为,草案上述规定对论证会和听证会进行了补充规定,但还不够。建议补充规定论证会、听证会召开的主体、召开的程序,特别是强调论证会、听证会要制作纪要,向社会全文公布。

    白志健委员也建议进一步完善立法听证制度,规定具体的听证规则,对各方反映强烈的比较集中的意见如果没有被采纳,应当作出说明。

    对法律案意见以书面形式反映

    草案规定,列入常委会会议议程的法律案,应当将法律草案文本及其说明等通过网络等媒介向社会公布,征求意见,但是经委员长会议决定不予公布的除外。重要的法律案,经委员长会议决定,还可以在全国主要媒体公布,向社会征求意见。征求意见的情况应当向社会通报。

    对此,郑功成委员认为,现在通过网络公布法律案已经成为惯例,不公布成为例外,但是还要规定反馈的意见应当是书面形式的。因为网络所代表的民意,只能是民意中的一部分,有时候并不代表多数。我们如果只是强调网络形式公布或者网络征求意见,以后可能会出现以偏概全的问题。所以鼓励公民、团体等用书面形式提意见,这样更郑重。制定法律本来就是十分慎重的。建议规定“公民或者组织对法律草案的意见可以通过书面形式反映”。

    “应进一步完善公众有序参与立法机制。”马志武委员说,公众有序参与立法要体现三个扩大:扩大参与的范围,做到多元利益主体全覆盖；扩大参与的过程,做到公众可以介入立法的主要环节；扩大参与形式,就是传统形式与现代化手段相结合。比如规定哪一类立法必须公开征求公众的意见,哪一类立法必须举行听证会,并且规定听证程序,保证参与者表达合理诉求。对这些内容,草案要进一步完善。