财税改革进度基本符合预期

  3月7日上午，十二届全国人大四次会议新闻中心召开记者会，财政部部长楼继伟就“财政工作和财税改革”相关问题回答了中外记者的提问。

全面营改增“军令状”已下

“有学者担心，怎么看待财税改革推进速度低于预期？另外，下一步将采取哪些措施来提高财税改革的‘落地率’？”对于《经济日报》和中国经济网记者的提问，楼继伟回答地很诚恳，“党的十八届三中全会专门用了一章讲财税改革，我们非常努力但有些目标没有达到，或者说比党的十八届三中全会要求的进度慢了一点”。

楼继伟表示，总体来说，财税改革基本达到预期进度。以预算改革为例，无论是预算编制还是预算执行，都贯彻了预算法的基本准则，比如先有预算后有支出、预算调整的程序、预算公开到什么样的细节、对地方债规范管理等等。

“有些方面还没有完全达到预期。”楼继伟说，一方面是因为在改革过程中，观念需要转化，旧的思想观念、利益藩篱也是干扰改革实施的阻碍；另一方面，全面深化改革进入攻坚期和深水区，改革需要在顶层设计之下坚决地推进，要啃硬骨头。同时，还要增强各方面的协调性，调和好各方面的矛盾。

“这些未达预期的改革中，税制改革稍微慢了一点。”楼继伟表示，去年政府工作报告讲到力争完成营改增，去年没有“力争到”，今年政府工作报告已经明确5月1日全面实施营改增，“军令状”已下。

积极财政政策要适应新常态

积极的财政政策如何适应新常态，推动经济健康平稳增长？

楼继伟认为，首先要保证一些重点支出。在严控“三公”经费增长，及时压减收入高增长时期支出标准过高、承诺过多不可持续支出的同时，相应提高均衡性转移支付的支出，给地方更多自主可支配财力。比如，按照脱贫目标增加扶贫方面的支出；压减了小、散项目，并安排了5000亿元中央基建支出，集中用于属于中央事权的、跨域的、公益性比较强的重大基建项目。

同时，今年还安排1000亿元专项奖补资金，支持去产能过程中人员安置方面的支出。“今年预算安排了500亿元，明年准备再安排500亿元。”楼继伟说，根据各地完成去产能任务的情况、安置职工的人数、当地财政困难程度等情况，这个数字也可以调整。

2016年，政府新增债务额度为1.18万亿元，比去年6000亿元扩大了近1倍，新增债和置换债出现“双升”，还有无赤字空间、如何控制财政风险？

“有没有赤字空间，关键看赤字用来做什么以及财政政策做适度支撑之后经济的恢复能力。”楼继伟说，财政部对赤字的使用保持着“黄金原则”，也就是债务用于资产支出，留下很多优良资产，而非用于基本支出，通俗地说就是，借钱可以买房子，但“吃饭”要靠发工资。

“在保持防风险这条底线的同时，还要防止地方政府在预算法规定之外出现新的债务口子。”楼继伟说。

简单提高起征点是不公平的

个人所得税改革一直是老百姓关注的热点话题。个税起征点会不会提高？

对此，楼继伟解释说，所谓起征点，就是工薪所得减除的费用标准，之前曾多次上调过这一费用减除标准。事实上，和绝大多数国家不一样，我国实行的是分项征收的个人所得税，但改革方向应当是综合所得的减除标准。因此，在“老框架”下继续提高起征点是不符合改革方向的。

“直白地说，简单提高起征点是不公平的。”楼继伟分析，一个月收入5000元的人，可以把日子过得不错。如果还要养孩子、赡养老人，就非常拮据。所以统一减除标准本身就不公平，在工薪所得项下继续提高减除标准不符合我们的改革方向。

党的十八届三中全会提出，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。个人所得税改革一直想做，为什么还未做到？

“太复杂了！现在有11项个人所得收入，要将其综合在一起。这不是一个简单的工薪项下的扣除，而是说要做分类的一些扣除。”楼继伟举例，比如，个人职业发展、再教育费用的扣除；再如，抚养一个孩子，处于什么样的阶段，是义务教育阶段还是高中、大学阶段，都要给予扣除。税法对此总要有统一的标准。

“另外，还需要健全个人收入和财产信息系统，对一些相关法律进行修改。”楼继伟说，按照全国人大立法的规划和国务院的要求，今年要把综合与分类相结合的个人所得税法的草案提交全国人大审议。接下来，更复杂的在执行方面，根据条件分步实施，先做一些比较简单的部分，随着信息系统、征管条件和个人习惯的建立，再逐步完善。

兼顾企业和财政承受能力

“营改增试点下一步要推进到建筑业、房地产业、金融业和生活服务业。这是最大的难点。”楼继伟表示。

难在哪里？他回答说，首先是企业多，“这四个行业的企业户数达到了960万户，其中的生活性服务业更占大头。而且，这四个行业对应的营业税原来是1.9万亿元，占原营业税总收入约80%”。

为什么必须改革？“营业税是按照企业流转额、交易额征收的税。”楼继伟说，如果把某一个销售环节或是研发环节独立出去，就形成了新的交易额，就要再征一次税。所以，要打通这个抵扣链条，在每个增值环节征税，就可以减少重复纳税，有利于服务业发展和制造业转型升级。

“税率的设计也要简洁，要考虑企业的税负变化，还要兼顾财政的承受能力。”楼继伟认为，可以做到行业不增负，但不能保证每一个企业在实行营改增时税负都不增加。据介绍，对于企业租来的房产、投资的不动产，新投资的部分可以参与抵扣，但以前投资的不动产不能抵扣。“这在开始阶段可能有税负的变化，需要逐渐消化。不过，企业若投资量较大，抵扣额也大，还可能出现企业一两年不用交税的情况。”

营改增之后，地方财政收入减少怎么办？“中央和地方都会减收。总体考虑，维持目前中央和地方财力分配格局不变的情况下，安排过渡性的中央地方收入划分办法，以便解决地方收入减少的问题。”楼继伟说。

把债务风险控制住

有分析机构认为，一个国家如果债务负担过重，可能会导致经济放缓甚至引发经济危机。对此，楼继伟回应表示，“确实有这个现象，但又不能一概而论”。因为各国面临的情况都不一样。比如，美国现在债务率比2008年高了很多，但是经济在复苏过程中；而有的国家债务率非常高，但持续紧缩，还没有从危机中走出来。

楼继伟表示，目前中国政府债务率并不是很高，特别是中央财政还有继续发债的余地。“我们首先要解决债务不规范的问题。如果债务都按《预算法》规定是显性的，不是变相发债，就不用担心。”楼继伟说，去年，全国人大核准了地方债务余额是16万亿元，其中15.4万亿元是2014年底以前的地方债务存量，这个存量中有1万多亿元是经过全国人大批准过的债券，剩下的是非规范的债务。

楼继伟说，去年下达3.2万亿元置换债券解决到期存量债务，今年地方还有5万亿元左右债务到期，因此继续允许地方发行债券置换到期债务，明年再做一些基本就能置换完毕。

“在债务余额控制好的情况下借新还旧，不是大问题。”楼继伟说，要注意两方面问题：一是经济增速放缓时，地方政府代偿的比例会扩大，要做好控制；另一方面，防止利用各种方式变相发债，要关注和规范PPP项目，防止其成为地方政府变相借债的项目。

“把债务风险控制住，才不会给经济造成大的伤害。”他表示，只要全社会的杠杆降下来，政府的杠杆才可以逐步释放。这是一个相互替代的过程，也是政策必须考虑的。记者 崔文苑 郭子源

（原载于2016年3月8日经济日报）