关于《中华人民共和国行政诉讼法修正案 (草案)》和《中华人民共和国民事诉讼法 修正案(草案)》的说明

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

    我代表最高人民检察院，对《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》和《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》（以下简称《修正案（草案）》）作说明。

    根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《授权决定》），最高人民检察院自2015年7月起，在北京等13个省区市开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点。2017年5月23日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十五次会议，审议通过《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。会议指出，试点检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域，办理了一大批公益诉讼案件，积累了丰富的案件样本，制度设计得到充分检验，正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟；要在总结试点工作的基础上，为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。《授权决定》也明确要求，试点期满后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律。根据党中央决策部署和全国人大常委会授权决定要求，最高人民检察院对检察机关提起公益诉讼试点工作进行全面总结，并会同有关方面深入研究，起草了《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》和《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》。

    一、正式确立检察机关提起公益诉讼制度的必要性

    在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在试点省区市各级党委领导、人大监督、政府和社会各方面支持下，检察机关和人民法院共同努力，检察机关提起公益诉讼试点工作进展顺利。截至2017年5月，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件7886件，其中诉前程序案件6952件、提起诉讼案件934件。案件覆盖生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等所有试点领域。诉前程序案件中，行政机关主动纠正违法4358件，相关社会组织提起诉讼34件。提起诉讼案件中，人民法院判决结案222件，全部支持检察机关的诉讼请求。实践充分证明，党的十八届四中全会部署“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”是完全正确的，这一制度设计也是切实可行的，对于全面依法治国特别是推进法治政府建设、完善中国特色社会主义司法制度具有重大意义。

    第一，有利于更好地保护国家利益和社会公共利益。这是检察机关提起公益诉讼制度的着眼点。试点地区检察机关按照《授权决定》要求，牢牢抓住公益这个核心，重点办理造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。一是突出对生态环境和资源领域的保护。开展土壤污染防治、水资源保护、森林和草原生态环境保护等专项监督活动，督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原12.8万公顷，督促治理恢复被污染水源面积180余平方公里，督促1400余家违法企业进行整改。二是突出对民生的保护。在生活垃圾处理、饮用水安全、食品药品监管等民生领域办理了一批案件，推动解决了一批舆论高度关注、人民群众反映强烈的“老大难”问题。三是突出对国有资产的保护。试点地区检察机关通过公益诉讼，为国家挽回直接经济损失65亿余元，其中督促收回国有土地出让金54亿余元、人防易地建设费1.26亿余元，督促违法企业或个人赔偿损失2亿余元。

    第二，促进了公益保护体系的不断完善。检察机关提起公益诉讼，有利于发挥法律监督职能作用，健全对国家利益和社会公共利益保护的法律制度。一是弥补行政公益诉讼的主体缺位。在行政机关不纠正违法或怠于履行职责的情况下，检察机关通过检察建议、提起公益诉讼等方式，督促行政机关依法履行保护公益职责，向人民法院提起行政公益诉讼，确保国家利益和社会公共利益得到有效保护。二是督促行政机关依法行政、严格执法。在行政公益诉讼中，诉前程序是必经程序，检察机关通过提出检察建议督促行政机关依法履行职责，增强了行政机关依法行政的主动性和积极性。同时，针对实践中有些行政相对人不履行法定义务甚至抗拒行政机关处罚的情况，检察机关通过公益诉讼介入后，也有利于维护行政执法权威和公信力。三是调动法律规定的机关和组织参与公益保护的积极性。在民事公益诉讼中，检察机关积极与相关社会组织沟通，引导、支持、建议符合条件的社会组织以原告身份提起公益诉讼，并在法律咨询、证据收集等方面提供专业支持和帮助，有利于形成行政机关、社会公益组织、司法机关共同保护公益的格局。

    第三，检察机关提起公益诉讼的制度设计得到检验。“两高”在《授权决定》和《检察机关提起公益诉讼试点方案》基础上，先后制定《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，对相关具体程序作出规定。试点地区检察机关针对不同案件的特点，探索运用支持起诉、督促起诉、诉前建议、提起诉讼等多种手段，共办理生态环境和资源保护领域案件5579件、食品药品安全领域案件62件、国有资产保护领域案件1387件、国有土地使用权出让领域案件858件，覆盖所有授权领域。各类案件在试点地区分布均匀广泛，全部试点市（分、州）检察院和91％的基层检察院办理了诉讼案件，涵盖民事公益诉讼、行政公益诉讼、行政公益附带民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼等案件类型。人民法院审结的236件诉讼案件中，一审、二审程序所有环节都有涉及，判决、调解、撤诉等结案方式多样。全覆盖、多样化的试点探索使检察机关提起公益诉讼制度顶层设计得到校验。

    第四，试点工作得到各方面肯定。党中央、国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》提出研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度；国务院《土壤污染防治行动计划》及江西、贵州、福建三省贯彻落实中央办公厅、国务院办公厅《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》实施方案，均明确要求积极推动检察机关提起公益诉讼。人民群众和社会各界对检察机关提起公益诉讼的做法和成效予以肯定。今年全国两会上，240余位代表、委员提出议案、建议，积极评价检察机关提起公益诉讼在保护国家利益和社会公共利益方面取得的成效，认为试点完善了公益保护体系，达到了预期目标，具有可行性和优越性，建议在全国推开。

    二、《修正案（草案）》的主要内容

    （一）关于案件范围。《授权决定》规定检察机关提起公益诉讼的案件范围为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域。这些领域直接涉及国家利益和社会公共利益，也是人民群众高度关注的民生领域。《修正案（草案）》认真总结试点经验，将检察机关提起行政公益诉讼的案件范围确定为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域；将检察机关提起民事公益诉讼的案件范围确定为生态环境和资源保护、食品药品安全等领域。

    （二）关于诉前程序。《授权决定》明确要求，提起公益诉讼前，人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。试点中，超过75％的行政机关在收到检察建议后主动纠正了违法行为。《修正案（草案）》继续对此作出规定，检察机关在提起行政公益诉讼前，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。民事公益诉讼中，在没有法律规定的机关和有关组织或者法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的情况下，检察机关可以向人民法院提起诉讼。法律规定的机关或者有关组织提起诉讼的，检察机关可以支持起诉。

    （三）关于具体程序。检察机关提起公益诉讼是履行职责的职权行为，除了要遵循行政诉讼法、民事诉讼法规定之外，还应当遵循检察机关履职的相关规定。鉴于《修正案（草案）》仅就检察机关提起公益诉讼制度的原则性问题作出规定，为了规范、有序推进此项工作，建议授权“两高”共同制定检察机关提起、人民法院审理公益诉讼案件的具体办法，报全国人大常委会备案。

    《修正案（草案）》和以上说明是否妥当，请审议。