行政机关负责人不出庭应公布理由

    □法制日报记者陈丽平

    近日在京举行的十二届全国人大常委会第十次会议,再次审议了行政诉讼法修正案草案。

    上一次审议时,有些常委委员提出,行政诉讼是“民告官”的制度,但实践中“告官不见官”问题突出,有的案件只有律师代理行政机关出庭应诉,不利于化解矛盾。行政机关负责人出庭应诉,不仅有利于解决行政争议,也有利于增强行政机关负责人依法行政的意识。近年来,一些地方推动行政机关负责人出庭应诉,法律效果和社会效果都比较好,应总结实践经验,对行政机关负责人出庭应诉作出规定。

    为此,新的行政诉讼法修正案草案增加规定,被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,也可以委托相应的工作人员出庭。

    在常委会第十次会议分组审议时,常委委员和列席会议的全国人大代表认为,行政机关负责人出庭应诉非常必要。一些常委委员建议对允许行政机关负责人不出庭的情况作出明确规定,同时公布不能出庭的理由。

    一次出庭等于听十次法律讲座

    “行政机关负责人出庭应诉,有利于干群关系的和谐,有利于提高领导干部的法律意识和法治理念,一次出庭可能等于听十次法律讲座。”全国人大代表贾春梅说,当然,也不能所有行政案件都由行政机关负责人出庭应诉,这既不可能,也没有必要。

    王乃坤委员建议删掉“不能出庭的,也可以委托相应工作人员出庭”。因为前面“应当”二字就使得被诉行政机关负责人出庭应诉成为一个法定义务,是很严肃的事情。可是后面又规定“不能出庭的,也可以委托相应的工作人员出庭”,这就使前面的“应当”形同虚设,等于前面规定没有实质意义。如果考虑到操作执行难,建议不如按草案第一稿表述为“被诉行政机关应当依法应诉”。

    龙庄伟委员表示附议王乃坤的意见,恢复到一审稿的规定,也就是规定被诉行政机关应当依法应诉。

    曾在行政部门工作过的龙庄伟认为,为了具有操作性又实事求是,只要规定被诉行政机关依法应诉就可以了。

    建议明确规定可以不出庭情况

    王明雯委员建议将草案上述规定修改为:被诉行政机关负责人应当出庭应诉,确因公务需要不能出庭的,应当委托参与作出行政行为的工作人员出庭。

    王明雯说,为解决“告官不见官”问题,此条规定被诉行政机关负责人应当出庭,但是确有“不能”出庭的情况,应当进行规定。但是草案中的“不能”不明确,到底什么情况不能,如果确实因为公务需要不能,这是可以理解的。但是不能为本人不愿意出庭而找借口。法律对不能出庭的情况要予以明确规定,才能规制被诉行政机关负责人不出庭的问题。

    “实际诉讼中,行政机关负责人不出庭较为普遍。”刘振起委员说,可以考虑修改为“不能出庭的,也可以委托相应的工作人员出庭,但应当向人民法院说明理由”。

    范徐丽泰委员建议改成“不能出庭的,须提供理由,并委托了解该个案的工作人员出庭”。因为如果不了解个案的人出庭,对法院毫无用处。不能出庭的,理由也要公布。

    可以由专门法律顾问出庭应诉

    全国人大环境与资源保护委员会委员吕彩霞说,草案规定被诉行政机关负责人不能出庭的,也可以委托相应的工作人员出庭。“也可以”太软,不能出庭的“应当”委托相应工作人员出庭。

    “过去行政机关没有应诉的工作机制,也没有这方面的工作经验。”乌日图委员说,按照市场经济的发展和“民告官”的常态化,今后行政机关将会大量应对“民告官”案件。行政机关聘请专业法律顾问,完全可以代表行政机关出庭应诉。建议修改为“应诉行政机关的应诉人,可以是行政机关的负责人或相关专业人士”。

    乌日图说,“民告官”一定要求“一把手”出庭吗?未必。另外,有些部门大量涉及民生问题,“民告官”会很多,能保证每一位省长、市县长或者部长、厅局长每次都亲自出庭吗?只要能够代表行政机关意见、利益、诉求的就可以出庭,不必过分强调“一把手”出庭。另外,还要考虑今后可能很多行政部门要聘请专门的法律顾问,为什么不可以由法律顾问代表应诉呢?

    全国人大代表高明芹说,根据诉讼法规则被告可以委托律师或者其他公民出庭作证。建议将这一条修改为“也可以委托相应人员出庭”,这样就更为全面。

    刘政奎委员说,草案上述规定有三个问题,一是要求行政机关负责人逢诉都出庭应诉显然不现实。二是对什么情况不能出庭可以委托他人出庭,没有进行明确。三是对委托的工作人员也没有明确,机关工作人员、委托代理人都可以是工作人员。所以建议此条修改为“人民法院在审理重大复杂行政案件时,应要求被诉行政机关负责人出庭应诉,特殊情况不能出庭的,需经人民法院同意,并委托其他机关工作人员出庭”。

    全国人大代表李忠军说,允许委托相应的工作人员出庭,仍然会导致行政机关负责人不出庭。禁止委托相应的工作人员出庭,又不现实。建议修改为“不能出庭的,也可以委托行政机关其他主管负责人出庭”。

    应明确“被诉行政机关负责人”

    贺一诚委员说,“被诉行政机关负责人”应当有一个明确的概念规定,是指机关的最高负责人,还是直接负责人?在一个行政机关中有许多负责人,究竟哪一级别的负责人出庭应诉,应当明确下来,以免在实际中不能落实,影响行政诉讼。

    闫小培委员、严以新委员都建议将草案上述规定修改为:被诉行政机关法定代表人或负责人应当出庭应诉,本人确实不能出庭的,应当委托他人作为诉讼代理人出庭应诉。

    其理由有四条:一是规定由法定代表人或负责人出庭应诉,明确了被诉行政机关出庭的人员应当是组织机构代码证登记的法定代表人或负责人,可以避免实践中被诉行政机关随意指派所谓的负责人出庭应诉的情况。二是规定“本人确实不能出庭的,应当委托他人作为诉讼代理人出庭应诉”,明确了法定代表人不能出庭时,也应当委托他人参加诉讼,避免行政机关不参加诉讼导致缺席审理不便查明案情的现象出现。三是“可以委托”属于任意性规范,不能起到要求被诉行政机关“应当”派人出庭的作用。四是规定应当委托“他人”而不仅仅是“相应的工作人员”,是考虑到被诉行政机关除委托工作人员出庭外,也可以委托律师等其他专业人员出庭。