落实税收法定原则要有时间表

    □法制日报记者陈丽平

    前不久在京举行的十二届全国人大常委会第十二次会议,再次审议了立法法修正案草案。一些常委委员提出,落实税收法定原则要有明确的时间表。

    税收基本制度只能由法律规定

    草案第八条规定,税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定。

    “根据税收法定原则,草案增加上述规定,我非常赞成。”张云川委员说,在没有明确规定这一条前,政府、政府主管部门在市场经济情况下作一些调节是完全必要的。比如,房产税是否要征?在一定阶段搞一些试点是可以的,但老百姓心里没有底。如果明确房产税由法律规定,要经过专家科学民主论证,从实际出发,这对促进社会和谐发展非常有意义。

    作为多年从事税务研究的专家,郝如玉委员说,草案在“只能制定法律”列举的事项中,将税收制度立法单独列示,是正确的,但是还不够完善。建议改为“税种基本要素和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。

    “税收本质上是对居民财产权利无偿的、强制的剥夺。”郝如玉委员说,作为政府获取财政收入最重要的手段,税收实际上是对居民财产权利的一种剥夺,是“从老百姓兜里掏钱”。一方面,税收对财产权利的这种剥夺是强制性的。强制性是税收固有特征,不论在历史发展的哪一个阶段,也不管在哪一个国家,纳税人如果不缴纳税款,都会受到法律制裁。另一方面,这种对财产权利的剥夺是无偿的。政府征税后,不会对纳税人进行直接偿还,在纳税人缴纳的税款和接受的公共服务之间,并不存在一一对应的关系,纳税人不会得到直接的、相应数额的“回报”。税收对居民财产权利的无偿、强制性剥夺,决定了其与法律对居民政治权利、人身权利的剥夺一样重要。对居民个人而言,政治权利、人身权利和财产权利无疑是最为重要的三项权利。更为重要的是,与对居民政治权利、人身权利的剥夺一样,税收这种对居民财产权利的无偿剥夺,同样对国家政治、经济、社会的稳定和发展有着极为重要的影响。这是因为,税收制度的状况,直接影响着居民税负、税感以及收入状况,影响着政府与民众的关系。纵观古今,税收是许多国家社会动乱、政权更迭的主要诱因。正是由于税收在政治经济中的地位和作用如此重大,党的十八届三中全会才将税收法定原则明确列入决定中,使之成为我国未来改革的主要方向和内容。

    郝如玉说,由于税收对居民财产权利无偿、强制剥夺的这种特性以及税收问题的重要性,建议在草案第八条“下列事项只能制定法律”列举的各个事项中,增加一项“(六)税收”,即:“(四)犯罪与刑罚；(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；(六)税种基本要素和税收征收管理等税收基本制度”。税收对财产权利的剥夺,与对居民人身权利和政治权利的剥夺,具有同等的重要性。草案上述规定中,第四项是对居民人身权利的剥夺,第五项是对居民政治权利的剥夺,第六项则应是税收对居民财产权利的剥夺。需要说明的是,之所以将新增加的“税收的基本制度”排在“对非国有资产的征收、征用”这项之前,是因为税收对居民财产权利的剥夺更具有普遍性和一般意义,而且,一般情况下,对国有资产的征收、征用具有一定的有偿性,这与税收对财产权利的无偿剥夺是不一样的。

    谢旭人委员赞成上述意见,他建议将这一款修改为“税收和税收征管的基本制度”。税收制度本身已包括税种名称、纳税人、征税对象、计税依据等内容,不需要逐个要素制定法律。税收征管制度也是指基本制度,需要制定法律。一些非基本的单项征管制度,可以由国务院或者税务主管部门制定行政法规或部门规章。

    “草案第八条修改得很好,但应该进一步细化。”姚胜委员建议进一步细化为,税种的设立和取消,纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收优惠等税收基本要素以及税收征收管理等征收基本制度只能制定法律。

    税率应区别不同情况分别规定

    郎胜委员说,税收法定既是全面深化改革的要求,也是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的一个基本要求。草案将税收进一步细化为税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理。这样细化,从立法技术上来讲是必要的,但是否将每一项都这样列出来,还需要斟酌。

    郎胜认为,按照税收法定原则,新增税种应当由法律来规定,计税对象关系到在什么情况下,对什么要征税,也应当由法律规定。但是税率的情况比较复杂,至少有两种情况要考虑,一种是提高税率,一种是减轻税负,是否都要由法律规定。如果这样规定,要发挥税收在经济活动中的杠杆作用,是否能做到及时有效。在现实生活中发挥税收在组织收入和经济杠杆的作用,除了靠设立税种之外,大量的情况下是要通过调整税率来实现的。如在经济生活中出现一些新情况、新问题,需要通过税收杠杆及时调节的时候,都需要通过复杂的立法程序由法律规定能不能做到?所以,税率还需要再斟酌,至少应区别不同情况分别作出规定。

    全国人大代表游劝荣提出,对税率和税收减免问题,在法律中作具体规定不合适,但是不约束是不行的。建议只规定税率变化和税收减免的程序由法律规定,至于具体的变化,可由政府决定,但是必须按照这个程序进行。

    应尽快废止各类税收暂行条例

    草案规定,本法第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

    全国人大代表陈泽民建议上述授权除外的事项应加上税收。

    “税收关系到每一个家庭、每一个企业、每一个公民。”陈泽民说,多年来,企业和老百姓普遍反映税收负担过重。国民经济现在平均增长水平是7.5%,税收增长水平应与整个经济发展水平、人民生活提高的水平相同步、相一致,而不能出现“剪刀差”。2013年7月下旬,财政部经济建设司发布的一份报告称:当前中国的企业税负负担较重,综合考虑税收、政府性的基金、各项收费和社保基金的项目,最后负担高达40%左右,超过国际经合组织国家的平均水平。现在全国有18种税收,只有3种是由人大立法的,分别是个人所得税、企业所得税、车船税。许多税种税率的调整往往是由政府具体的行政机关单方面决定,一个红头文件就决定了政策。

    “建议对落实税收法定原则确定一个时间表,尽快废除各类税收的暂行条例和试点条例。”陈泽民说。

    董中原委员也建议将税种税率纳入不得授权立法的范围。理由是:法律保留的本质是基于立法事项关乎全体公民的基本权利和国家的基本制度,所以需要通过全国人大及其常委会才能制定和通过。基于此,对于法律保留事项进行授权立法需要特别慎重,否则会违背法律保留的初衷。税种税率属于关乎人民收入的切身利益的事项,应当谨慎处理。