编制“第五本账”不具备法制环境

    □　法制日报记者　　朱宁宁

    国务院办公厅近日致函全国人大常委会办公厅,转报财政部关于落实全国人大常委会对规范地方政府债务管理工作情况报告审议意见的报告。

    按照全国人大常委会审议意见要求及国务院工作部署,财政部积极督促地方政府严格执行预算法等规定,切实规范地方政府债务管理,取得了阶段性成效,既发挥了地方政府债务对稳增长的支持和促进作用,也有效防范和化解了财政金融风险。

    报告指出,截至2015年末,地方政府债券限额16万亿元,债务率约为90%,低于100%的预警线,风险总体处于可控范围。但地方政府偿债能力总体有所下降、局部地区风险上升以及地方政府违法或变相举债担保仍屡禁不止。

    因地制宜确定分地区债务限额

    审议意见提出,地方政府举债不得突破批准的限额,要从紧控制地方政府债务增长,因地制宜安排分地区新增债务限额。

    报告显示,针对上述意见,财政部采取了多项措施加以落实。一是完善地方政府债务限额管理制度,通过印发各种制度办法,明确了地方政府债务限额管理的具体做法,使地方落实限额管理有规可依、有章可循。二是合理确定2016年地方政府债务限额。提请十二届全国人大四次会议审议批准了2016年地方政府债务限额171874亿元,比上年新增债务限额11800亿元,落实了中央经济工作会议关于“积极的财政政策要加大力度”“阶段性提高财政赤字率”的要求。三是因地制宜确定分地区债务限额。财政部在全国人大批准的限额内测算提出了分地区债务限额方案,报国务院批准后下达地方,要求地方严格在批准的限额内举借和偿还债务。确定分地区限额时,对财政实力强、债务风险较低的地区按法定程序适当增加债务限额,对财政实力弱、债务风险较高的地区适当减少债务限额,形成良好政策导向。

    发挥人大对政府债务监督作用

    将地方政府债务纳入预算管理,是规范地方政府举债行为的核心措施,有利于发挥各级人大对政府债务的监督作用。

    审议意见提出,将政府存量债务和新增债务分类纳入预算管理,充分反映债务余额、收支、还本付息等,做到没有预算不能举债；严格举债程序和资金用途,不得借债付利息；加快政府会计建设,完善政府债务核算体系；研究在一般公共预算等四本预算之外编制独立完整的“第五本”政府债务预算。

    报告指出,2016年,财政部首次在预算中全面反映政府债务情况。为在全国预算草案中完整反映地方政府债务情况,财政部调整政府收支分类科目,并在2016年全国预算草案中修改或增设报表8张,全面反映地方政府债务收支及余额变动情况。其中,一般债务和专项债务收入、支出、还本付息等分别在一般公共预算和政府性基金预算表中列示,债务余额及限额变化情况单独附表列示。

    值得一提的是,报告显示,由于现行预算法明确我国财政预算分为一般公共预算、政府性基金预算等四类,现阶段还不具备单独编制政府预算的法制环境。

    财政部在报告中表示,将继续督促地方严格落实限额管理和预算管理。督促地方落实债务限额管理要求,严格在批准的限额内举借和偿还债务。修订一般债务和专项债务预算管理办法,将存量债务和新增债务全部纳入预算管理,自觉接受各级人大的监督。强化对债务资金用途的监控,将债务资金严格落实到具体项目。完善地方政府限额及债务收支情况随同预算公开的常态机制。

    完善机制防范和化解债务风险

    审议意见提出,要完善债务风险预警机制,严格落实中央不救助原则,推动地方制定应急处置预案和责任追究机制。

    报告指出,财政部对此高度重视,积极采取多项措施。2015年底,财政部综合运用债务率、偿还率、逾期率等指标,组织评估了截至2014年末地方各级政府债务风险情况,将风险评估和预警结果通报有关部门和各省级政府,并据此进一步完善风险预警体系。

    财政部还积极督促地方做好风险化解政策安排。根据风险预警要求,各省级政府都确定了本地区化解政府债务风险的政策安排,制定了风险化解规划或应急处置预案,有的省已经向社会公布了本地区政府债务应急处置预案。

    此外,报告透露,由于各地采取的风险化解措施尚不完善,财政部汇总研究各地情况后起草了地方政府债务风险突发事件应急预案,用以指导地方做好债务风险突发事件应对。目前,该预案正在征求有关部门和地方意见,将按程序报批后及时出台。

    报告显示,下一步,财政部将强化地方政府债务风险防控。完善地方政府债务风险评估和预警机制,督促高风险地区多渠道筹集资金化解债务风险。指导地方建立健全应急处置机制,增强应对债务风险突发事件的能力。强化债权人约束,违法违规为地方政府提供融资的金融机构应依法承担相应风险和损失。抓紧出台地方政府债务考核办法,将政府债务管理作为硬指标纳入政绩考核范围。

    发挥市场对政府举债约束作用

    审议意见提出,运用市场机制来发行地方政府债券,健全利率形成机制和偿债约束机制。建立地方信用评级制度,加强信息披露。扩大投资者范围,提高债券流动性。

    报告显示,2015年以来,财政部积极采取措施提高地方政府债券发行市场化水平。一是健全利率形成机制,地方政府债券全部由省级政府自发自还,与同期限国债的利差逐步回归合理水平,发行市场化水平稳步提升。二是强化地方政府债券信息披露机制。2016年,财政部印发地方政府债券发行管理、信用评级、信息披露等相关制度办法,强调债券发行应遵循市场化原则,要求发行主体严格按照政府信息公开和债券市场监管有关规定披露债券信息、财政状况、债务余额、债务限额等。三是积极推动地方政府债券投资主体多元化。鼓励具备条件的地区在上海等自贸试验区内开展地方政府债券发行试点,吸引外资法人金融机构参加债券承销团。研究探索面向社会保险基金、住房公积金、企业年金等机构投资者发行地方政府债券。

    根据报告,下一步,财政部将推进地方政府债券市场化发行。进一步完善地方政府债券发行定价、信息披露等机制,建立健全地方政府信用评级制度,逐步细化债券信息披露内容,提高债券发行定价市场化水平。研究通过证券交易所市场、试点商业银行柜台市场面向企业、个人等其他投资者发行地方政府债券,推进地方政府债券投资主体多元化。积极建设地方政府债券二级市场,提高债券流动性。指导地方根据偿债需求、市场情况等合理确定发债规模。

    财政部抓紧制定债务考核办法

    剥离融资平台公司政府融资职能,坚决制止地方政府继续通过融资平台、成立基金等方式违法违规举债、变相举债,将地方政府债务作为硬指标纳入政绩考核——针对这些审议意见,财政部采取了多项措施。

    管好地方债,应疏堵结合,既要立规范的地方政府举债融资机制,又要强化对违法违规举债的惩处。报告指出,为推进融资平台公司市场化转型,财政部研究起草了融资平台公司市场化转型和融资相关制度办法,剥离融资平台公司政府融资职能,其举借的债务不纳入政府债务,实现风险内部化。目前,正在征求有关部门和地方意见,将按程序报批后印发。

    针对有关部门和地方反映部分地区人大、政府为银行贷款或专项建设基金项目违规提供担保承诺或回购的情况,财政部组织力量开展调查核实,及时与全国人大常委会有关部门沟通协调,督促相关金融机构依法合规开展业务,同时要求地方不得在批准的限额之外变相举借政府债务。

    报告透露,目前,财政部正在抓紧研究制定地方政府债务考核制度办法。下一步,将加大对违法违规举债或担保行为的惩处力度。坚决制止地方政府通过融资平台公司等企事业法人违法违规举债、变相举债。对地方违法违规举债或担保以及违反规定替企业偿债的,要责令其改正,并严格按照预算法规定追究地方政府相关负责人的责任,处理结果向社会公开。金融机构不得违法违规向地方政府提供融资,不得要求地方政府违法违规提供担保,对违反要求的金融机构依法依规追究相关责任人的责任。

    进一步理顺中央地方收入划分

    审议意见提出,加快建立中央与地方事权和支出责任相适应的财税体制,进一步理顺中央和地方收入划分,消除地方政府债务不断增加的根源。

    针对这些审议意见,财政部表示,按照党的十八大和十八届三中、四中、五中全会要求,国务院积极推动财税体制改革。报告指出,为加快建立中央与地方事权和支出责任相适应的制度,财政部正在研究起草《关于推进中央与地方事权和支出责任划分改革的指导意见》,将报党中央、国务院批准后印发,部署推进相关领域事权和支出责任划分改革。

    报告显示,将进一步理顺中央与地方收入划分。《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》明确了全面推开营改增试点后中央与地方分享增值税的过渡办法。下一步,财政部表示,将结合中央与地方事权和支出责任划分、地方税体系建设等其他财税体制改革进展情况,研究中央与地方收入划分总体方案,推动建立事权和支出责任相适应的财税体制。