“终极性、永久性保护”的郑重承诺

5月30日，山东省第十二届人大常委会第八次会议经过审查，决定批准《青岛市胶州湾保护条例》。当日，青岛市人大常委会发布公告予以公布，该条例将于9月1日起施行。

立法保护“母亲湾”，迫在眉睫、刻不容缓

有“东方瑞士”之称的青岛，傍海而立，拥湾而兴，大自然恩赐的49个海湾如钻石般镶嵌在美丽的海岸线上。在这49个海湾中，胶州湾被青岛人深情地誉为“母亲湾”。保护好“母亲湾”，是延续和放大青岛海湾型城市风格和特色，提高城市竞争力的必然要求，也是为子孙后代着想、建设宜居幸福城市的客观需要，更是现阶段的青岛理应担负的历史责任。

但近几十年来，胶州湾保护形势日趋严峻，水域面积急剧缩小，污染日益严重，海洋生态环境遭到严重损害。为扭转这一严峻形势，青岛市委市政府提出了进一步切实加强和实施胶州湾岸线终极性、永久性保护和建设的要求。青岛市人大及其常委会也高度关注胶州湾保护。十一届至十四届人大分别通过作出决议决定、制定相关法规、办理议案的方式，强化对胶州湾的保护。2012年，本届市人大常委会又专门就胶州湾保护控制线的划定作出决议。

此次制定出台胶州湾保护条例，就是为落实市委的重大决策部署和市人大及其常委会的决议决定，解决目前胶州湾保护工作中存在的突出问题，维护胶州湾生态平衡。对此，青岛市委书记李群指出：“市人大常委会组织起草的《青岛市胶州湾保护条例》，既为加强胶州湾保护提供了有力法制保障，也体现了运用法治思维和法治方式保护胶州湾的坚强决心，意义重大，影响深远。”

“四上四下”反复论证，草案凝聚各方智慧

为保证各方力量广泛参与，公众意见得到充分表达，工作班子在起草过程中，共安排了6个阶段的调研论证,召开了35个座谈会，征求了方方面面的意见，经过“四上四下”反复论证、协调，方形成条例草案。在这个过程中，工作班子采用了“一对一”座谈交流、现场踏勘、召开专家论证会、立法协商等多种方式，草案提交市人大常委会审议后，又两次征求市直有关部门和区市意见。可以说，草案的形成，是各方智慧的结晶。

条例的起草工作始终在市委的领导下进行。起草初期，市人大常委会党组专门向市委写出报告，对胶州湾保护范围、管理和监督体制提出了建议，在征得市委对重大问题的原则同意后，方正式开展法规草案的起草工作。今年3月18日，市委常委会又召开会议，听取了市人大关于胶州湾保护立法工作的汇报，对进一步修改完善法规、保证法规的贯彻实施进行了研究讨论，提出了意见。这是我市自1986年拥有地方立法权以来，市委常委会第二次就单个法规项目进行研究讨论，充分体现了市委对胶州湾立法的高度重视。

保护优先和风险预防理念贯穿条例始终

胶州湾既发挥着生态屏障功能，又承担着发展蓝色经济、承载城市布局的重任。这一双重特性决定了立法时应从实际出发，综合平衡保护与利用的关系，但正如青岛市人大常委会主任王文华所指出的，“必须把保护优先作为遵循的最高原则，所有利用都要服从于对胶州湾的保护，否则，胶州湾越来越小，必将严重影响青岛的长远发展和人民的幸福指数。”条例按照这个思路，对胶州湾从海域到沿岸陆域，从环境到资源，从地面到空间，从预防治理到整治恢复，都规定了相应的保护措施，努力实现对胶州湾的全面、立体保护。

风险预防理念是近年来环境保护类法律法规为体现严格保护所引入的一种先进理念。条例从胶州湾的自然承载能力及海域资源与环境现状出发，着眼长远发展，在胶州湾保护范围、规划、生态资源维护与修复、陆域产业控制、海上交通的调整与规范等多个方面，都融入了风险预防理念。

设立胶州湾保护委员会，统筹协调保护工作

胶州湾保护涉及的地域广、部门多。从地域看，胶州湾沿岸有市南、市北、李沧、城阳、黄岛、红岛经济区、胶州7个区市（含经济功能区），崂山、即墨、平度、莱西等其他区市也均为入胶州湾河流流经区市。从管理部门看，胶州湾保护直接涉及规划、城管执法、环保、海洋渔业、海事、林业等十几个部门。多年来，社会各界一直呼吁打破条块分割、部门分治，形成保护胶州湾的合力。条例在借鉴以前设立城乡规划委员会经验的基础上，设立了胶州湾保护委员会，作为市政府的议事协调机构，负责组织、协调胶州湾保护中的重要工作，研究、审议有关胶州湾的重要规划、制度和重大项目建设，组织胶州湾保护综合执法检查或者联合执法。胶州湾保护委员会的设立，有利于统筹协调各方面力量，既能发挥市和区（市）两个积极性，又能发挥市级在重大问题上“统”的作用。

陆海统筹、河海同治，条例打出“组合拳”

胶州湾海域和沿岸陆域是胶州湾污染防治的重点。条例在船舶污染防治、工业项目控制、危化单位安全防范、污水集中收集处理、海上交通安全管理、重大危险源风险评估等方面，规定了多项措施。如在胶州湾海域内禁止排放船舶污染物，禁止穿越、跨越胶州湾海域建设输油管线等。

直接或间接注入胶州湾的河流多达几十条，入湾河流不仅输入大量泥沙，而且相当部分河流是周边城镇工业生产和居民生活的排污渠道。如果仅对胶州湾海域和沿岸陆域的活动作出限制，难以有效防治胶州湾污染损害。基于这一认识，条例坚持陆海统筹、河海同治，在把胶州湾海域和沿岸陆域纳入保护范围的同时，将入湾河流及其两侧一定区域也纳入法规的调整范围。如条例规定，在胶州湾保护范围内以及入胶州湾河流的河道管理范围两侧五百米内，禁止新建或扩建化工、印染、造纸、电镀、电解、制革、有色金属冶炼、水泥、拆船等项目；禁止新建或扩建畜禽规模化养殖场、养殖小区；禁止新建固体废物填埋场。

严守生态红线，保护胶州湾海域和湿地不再“缩水”

由于填海造地、工程建设、泥沙淤积等多种原因，胶州湾总水域面积不断缩小，已从1928年的560平方公里下降到2012年的343.5平方公里,面积缩小了约39%。为确保胶州湾海域面积不再人为缩小，必须以对子孙后代高度负责的态度，采取严格措施。条例为此作出规定,在胶州湾海域内禁止围海、填海。由于胶州湾保护控制线是控制胶州湾围填海的最后一道防线，条例规定该线原则上不得调整，确需调整的，也要履行严格程序，必须经市政府全体会议或常务会议研究后，报市人大常委会审议。通过政府行使行政事项决定权和人大常委会行使重大事项决定权的方式，共同守护好胶州湾保护控制线。

胶州湾湿地是山东半岛面积最大的河口海湾型湿地，是亚太地区水鸟迁徙的重要停歇地和越冬地，更是青岛生态安全的重要屏障。但数据显示，由于过度开发，胶州湾湿地面积在不断缩小，由1988年的508平方公里下降到2008年的348平方公里；湿地生态系统遭到破坏，1985年胶州湾湿地曾调查到的鸟类有206种，目前仅发现156种。针对这种情况，条例规定了多项禁止行为，如禁止在胶州湾湿地保护范围内从事房地产开发、工业生产、建设宾馆等永久性建筑和大型游乐设施，禁止开垦、填埋湿地等。

留出公共空间，让市民亲海“零距离”

胶州湾沿岸是《青岛市城市总体规划》确定的城市规划区，是东岸、西岸、北岸主城区所在地。为给未来“海湾型大都市”的市民留出充足的公共空间与胶州湾近距离接触，条例规定了建筑退海距离，即胶州湾保护控制线向陆地一侧，楼山河以南至团岛湾头、洋河以南至凤凰岛脚子石、胶州湾保护控制线与经二路红岛西侧相交处至大沽河区间距离三十米范围内，其他区域距离一百米范围内，除景观、交通需要外，不得新建、扩建各类建筑物、构筑物。

岸线资源属于公共资源。为还海于民，条例规定除港口、码头、船舶修造及军事等特殊用途外，胶州湾岸线应当保持开放，任何组织和个人不得圈占，不得限制他人正常通行。胶州湾内的自然岸线目前仅剩8.5公里，为保护好这些稀缺的自然岸线，保持胶州湾生态空间的连续性和海湾景观的多样性，条例规定市规划部门应划定自然岸线保护范围，并禁止任何组织和个人改变胶州湾内自然岸线的属性、破坏自然岸线保护范围内的资源。

以最严厉的处罚保障条例实施

鉴于胶州湾对青岛的特殊重要性和保护形势的严峻性，条例根据违法行为的情节轻重，设置了相应的处罚条款。对国家法律、行政法规没有规定的违法行为，按照从重处罚原则，设定行政处罚；对国家法律、行政法规规定了罚款幅度的，一律提高罚款下限。如条例规定，对破坏自然岸线的，处每平方米五千元罚款；对破坏湿地的，处每平方米五百元以上二千元以下罚款。同时，按照权责一致的原则，条例对执法人员违法许可等行为规定了处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。

鼓励公众参与，保护胶州湾人人有责

保护生态环境离不开社会公众的广泛参与，胶州湾保护更是需要社会各界共同关注。为发挥社会各方面参与胶州湾保护的积极性，增加胶州湾保护合力和监督公信力，条例规定市政府应当组织成立由人大代表、政协委员、专家学者和其他方面代表组成的胶州湾保护社会监督委员会，对胶州湾保护工作进行监督。在涉及胶州湾保护的决策中引入公众参与，不仅是民主决策的需要，也是让权力在阳光下运行的必然要求。条例规定，胶州湾生态补偿制度等重要制度以及重大项目建设等涉及胶州湾保护的重大事项，应当征求专家和公众意见。社会监督对发现问题线索具有不可替代的作用。条例规定，行使胶州湾保护管理职权的部门应当建立和完善投诉举报制度，对接到的投诉举报进行登记、及时核实处理，并应当为举报人保密，有明确的举报人的，还应当将处理结果反馈举报人。

条例的出台只是一个良好开端，让制度发挥效益，还需要以踏石留印、抓铁有痕的精神抓好条例实施。我们期待，胶州湾，这颗大自然母亲撒落在黄海北部的璀璨明珠,能够在《青岛市胶州湾保护条例》的护佑下，更加光彩夺目！

（青岛市人大常委会法制工作室 方芬 刘志荣）