全国人民代表大会常务委员会执法检查组 关于检查《中华人民共和国著作权法》 实施情况的报告

全国人民代表大会常务委员会：

　　著作权（版权）是重要的知识产权，也是科技创新和文化繁荣发展的重要动力。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视知识产权工作，对知识产权的创造、运用和保护作出了一系列重大决策部署。为促进著作权法全面深入实施，推动创新型国家、知识产权强国和社会主义文化强国建设，全国人大常委会组成执法检查组于今年6月对《中华人民共和国著作权法》实施情况进行了检查。张德江委员长对这次检查作出重要批示：“著作权法是知识产权和文化、科学领域的一部重要法律。著作权法的全面深入实施，对于维护作者合法权益，激发人民群众创造精神，促进作品创作、使用和传播具有十分重要的意义，是推动文化繁荣、科技进步和经济发展的重要举措。要通过这次执法检查，宣传好著作权法，提高全社会尊重智力劳动和保护著作权的意识，督促和支持有关国家机关依法履行职责、改进工作，深入推进著作权领域法治建设，推动提升著作权创造、运用、保护、管理水平和服务能力，为建设创新型国家和社会主义文化强国作出积极贡献。”

　　为做好这次执法检查，全国人大教科文卫委员会先后赴浙江等地开展了前期调研，在北京召开了由国务院有关部门、相关行业协会、作品使用单位、著作权集体管理组织、网络服务商及专家学者参加的座谈会，广泛听取各有关方面的意见和建议，在此基础上会同常委会办公厅提出了执法检查方案。5月26日，执法检查组召开第一次全体会议，听取国家新闻出版广电总局、国家互联网信息办公室、工业和信息化部、公安部、商务部、最高人民法院、最高人民检察院的情况汇报。随后，由吉炳轩、张宝文、陈竺副委员长，教科文卫委员会主任委员柳斌杰和我分别带队，先后赴广东、福建、青海、北京、上海5个省（市）进行检查，共召开了17次汇报会、座谈会，实地考察了40多家单位，深入了解著作权法实施情况。此外，还委托天津、河北、内蒙古、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州10个省（区、市）人大常委会在本行政区域内进行检查。7月25日，执法检查组召开第二次全体会议，总结检查工作，讨论通过了执法检查报告。现将检查情况报告如下：

　　一、贯彻实施著作权法的主要工作和成效

　　著作权法自1991年实施以来，各级政府及有关部门、司法机关认真贯彻落实，在依法促进著作权创造、运用、保护、管理和服务等方面开展了大量工作，著作权意识明显增强，著作权工作法治化水平得以提高，取得了显著成效。

　　（一）加强配套制度建设，著作权法律规范体系不断完善。国务院及其有关部门制定了《著作权法实施条例》、《信息网络传播权保护条例》等6部著作权方面的行政法规、10件部门规章和大量规范性文件，内容涉及著作权保护、作品登记、法定许可、集体管理以及行政执法等多个方面。最高人民法院出台了《关于审理著作权民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》等相关司法解释和指导性文件。北京、上海、内蒙古、浙江、山东、湖北、广西等地结合本地实际，制定了著作权方面的地方性法规和政府规章。我国还批准或加入了《保护文学艺术作品伯尔尼公约》、《视听表演北京条约》等国际条约，主动与著作权保护国际规则接轨。经过多年努力，我国现已形成以著作权法为核心、多方位多层次、较为系统完备、符合国际规则的著作权法律规范体系。

　　（二）促进著作权创造和运用，著作权产业蓬勃发展。各级政府及有关部门不断出台政策措施，激励作品创作生产，促进著作权流转使用，推动著作权产业快速发展。2016年，我国共出版图书49.99万种、音像制品14353种、电子出版物9836种，生产发行各类影片944部、电视剧334部，组织各类演出231万场，有效满足了人民群众精神文化需求。目前，我国已设立14家国家级著作权交易中心或贸易基地，覆盖6大行政区域，建成了一批集著作权评估、质押、投融资为一体的交易平台。南通市、绍兴市、中山市、德化县、湟中县等地促进著作权工作同当地经济发展紧密结合，形成了具有地域特色的著作权产业。有关数据显示，“十二五”时期，著作权产业对国民经济增长的贡献率超过7％，对国民经济发展起到支柱作用。

　　（三）严厉打击侵权盗版行为，著作权保护状况明显改善。近年来，国务院和各省（区、市）政府成立了打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作领导小组，把尊重和保护著作权、打击著作权侵权盗版行为作为一项长期性的重要工作统筹安排。各级政府有关部门强化日常监管，积极开展专项整治，加大了著作权保护工作力度，有效维护了著作权人合法权益和公平竞争的市场秩序。2005年至2016年，各级著作权主管部门共办理行政处罚案件9.35万件，收缴各类侵权盗版制品5.08亿件。国家新闻出版广电总局、工信部、公安部等部门连续12年组织开展“剑网行动”，集中打击网络侵权盗版行为，共查办网络侵权案件5560起，依法关闭网站3082个，有效净化了网络环境。国务院建立了“推进使用正版软件工作部际联席会议”制度，大力推动软件正版化工作，有力保护包括外国企业制造的软件在内的正版软件，目前中央、省、市、县四级政府机关软件正版化工作已经顺利完成，企业软件正版化工作正在全面推进。

　　各级司法机关依法履职，加大著作权案件的审理和侦办力度，努力提高案件办理质量、效率和司法公信力，充分发挥著作权司法保护功能。法院系统逐步健全著作权审判体制机制，统一裁判标准，优化审判资源配置，积极推动著作权纠纷多元化解决，为著作权人提供了有力的司法保障。2010年至2016年，各级法院共审结著作权民事一审案件368611件，审结著作权刑事案件6746件。2010年以来，全国公安机关共侦破著作权刑事案件9826件，抓获犯罪嫌疑人11302名；各级检察机关共对8453名侵犯著作权、销售侵权复制品的犯罪嫌疑人提起公诉，有力震慑了违法犯罪行为。

　　（四）积极探索实践，著作权管理体制改革逐步深化。2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议决定，在北京、上海、广州设立知识产权法院，相对集中行使知识产权案件审判职权，包括审理辖区内著作权民事、行政上诉案件，为深入推进知识产权司法体制改革进行试点。2015年以来，国务院建立了“知识产权战略实施工作部际联席会议”制度，由国务院领导同志担任召集人，加强对包括著作权在内的知识产权工作的组织领导和统筹协调。国务院办公厅印发了《知识产权综合管理改革试点总体方案》，推动有条件的地方开展知识产权综合管理改革试点，进一步理顺知识产权的执法体制。最高人民法院在全国法院系统推广知识产权民事、行政和刑事案件审判“三合一”工作，上海、江苏、福建等地法院在这方面先行先试，也为依法保护著作权积累了经验。

　　（五）认真做好服务工作，著作权社会服务体系逐步建立。各级政府及有关部门不断强化著作权服务意识，创新服务方式，增加服务内容，初步构建起以著作权登记、集体管理、交易平台、中介服务等为主要内容的著作权社会服务体系。2013年至2016年，我国作品著作权登记数量从100余万件增长至200多万件。国务院于今年4月取消了软件著作权登记费用，5月软件著作权的登记数量达到7万多件，创下了历史新高。我国现已成立中国音乐著作权协会等5家著作权集体管理组织，在著作权人和作品使用者之间搭建起桥梁，促进了音乐、音像、摄影、文字和电影等作品的传播使用。一些著作权相关行业协会、产业联盟和中介服务组织也相继成立，在维护权利人利益、促进著作权转移转化、调解当事人纠纷等方面发挥了积极作用。

　　二、存在的主要问题

　　虽然著作权法贯彻实施取得了很大成绩，但还存在一些亟待研究解决的问题，主要有以下几个方面。

　　（一）著作权意识需要进一步加强。有的地方对著作权工作存在片面认识，认为它只是文化、文艺工作者的事，未能充分认识其在推动经济社会发展、建设创新型国家等方面的重要作用，或是将保护著作权简单地等同于查处侵权盗版行为，未树立起统筹推进著作权创造、运用、保护、管理和服务工作的理念。有的企业不尊重著作权，窃取他人创作成果和科研论文，未经许可、不支付报酬就使用他人作品。有的网站非法转载他人作品，甚至对其他网站的内容进行全网抓取。一些著作权人运用法律武器维权的意识不强，存在怕“打官司”的心理，甚至有“盗版越多，名气越大”的错误认识。少数群众著作权意识淡薄，对著作权认知度不高，社会上尚未普遍形成尊重智力创作、尊重著作权的良好氛围。

　　（二）著作权作品质量和运用能力有待提升。我国著作权作品数量近年来不断增长，但精品力作还不多，有国际影响力的作品也不多，特别是学术论文和文艺作品有数量缺质量、有“高原”缺“高峰”，部分作品存在抄袭模仿、剽窃造假、千篇一律、粗制滥造等问题。对文字、美术、影视、软件、民间文艺等作品的衍生产品开发力度不够，著作权资源没有得到充分挖掘利用，著作权附加值不高、产业链不长。同时，针对发展著作权产业的扶持政策较少，促进著作权转移转化的市场机制尚处于探索起步阶段，著作权价值评估和交易体系还不健全，相关企业未建立起完善的著作权创造和运用机制，这些问题都妨碍了著作权社会效益和经济效益的充分实现。

　　（三）行政执法存在薄弱环节。一些地方、部门对著作权管理工作不够重视，有应付思想，不作为、慢作为的现象依然存在。有些地方行政管理和司法保护脱节，有些部门向司法机关移送案件不主动、不及时，导致司法机关未能续侦、续办相关案件。随着互联网的普及，作品的复制、传播愈发便捷，网络上文字、音乐、影视、图形、软件等各类作品的侵权行为易发多发，其技术手段多样、危害后果严重，给著作权保护工作带来了巨大挑战。著作权执法部门应对网络侵权行为的手段和能力不足，普遍存在发现难、取证难、认定难、查处不及时等问题。各地还普遍反映，基层著作权管理机构不健全，有的地方甚至长期处于无职能、无人员、无经费的“三无”状态，难以有效开展工作；在深化文化市场综合执法改革过程中，著作权执法工作力度需要加大。

　　（四）司法保护需要进一步加强。一些单位、著作权人向检查组反映，有的案件存在维权成本高、诉讼时间长、举证责任重、赔偿数额低等问题，“赢了官司、丢了市场”的现象依然存在，影响了著作权人通过司法途径进行维权的积极性。对网络游戏画面、综艺节目模式、体育赛事直播、聚合链接等新型疑难案件尚未形成统一的裁判标准，对著作权刑事案件的判罚尺度各地也掌握不一，出现了“同案不同判”的情况。全国知识产权案件中著作权案件占到75％以上，其中约70％的著作权案件集中发生在北京、上海、江苏、浙江、广东等地，有的法官年办案量超过200件，案多人少的矛盾突出，影响了依法保护的效果。

　　（五）著作权社会服务工作存在短板。我国著作权社会服务体系建设起步较晚、底子较薄，在许多方面还无法满足著作权工作的现实需要。一是著作权登记机构尚未实现全国联网，不便于公众检索查询相关信息。著作权登记证书有时得不到异地执法部门和司法机关的认可，影响了著作权登记的公信力。二是相关行业协会在加强行业自律、引导行业健康有序发展等方面的作用发挥不充分。三是著作权集体管理制度有待健全完善，有的集体管理组织存在授权范围不明确、公开信息不及时、社会认可度不高等问题。四是著作权中介服务业发展较慢，对从业人员缺乏必要的资质认定和业务培训。五是区域发展不平衡，东西部之间存在明显差距，西部地区有的省份目前还没有著作权中介服务机构。

　　三、对进一步贯彻实施著作权法的建议

　　创新驱动发展战略的深入实施和社会主义文化强国建设都对著作权工作提出了新的更高要求。各级政府及有关部门、司法机关要以新举措新作为，进一步推动著作权法深入贯彻实施，为把我国建设成为知识产权强国多做贡献。

　　（一）广泛深入开展普法宣传，增强全社会著作权意识。要落实好“谁执法谁普法”的普法责任制，把著作权法宣传普及作为一项基础性、长期性工作抓好抓实。要建立健全长效工作机制，制定普法规划、年度普法计划和普法责任清单，明确普法重点以及责任部门和人员。要扩大宣传范围，增强普法实效，破除对著作权工作的片面认识，让社会各界普遍认识到著作权与社会生产生活的密切关系。要进一步加强执法部门、司法机关系统内部教育培训，扩大培训范围，创新培训方式，提高执法、司法人员的工作水平和依法办事能力；加大对著作权人、作品使用单位以及相关行业从业人员的宣传力度，增强重点人群创造、运用、保护著作权的意识；充分利用报刊、广播、电视、互联网、微博、微信等媒体面向社会广泛开展宣传，拉近群众同著作权工作的距离，增进群众对著作权法的认知和理解，努力营造尊重知识、崇尚创新、诚信守法的良好社会风尚。

　　（二）全面提升著作权创造和运用水平，推动著作权产业健康发展。要综合运用法律、政策、经济、行政和技术等手段，促进作品质量提升和著作权流转使用，推动著作权产业成为国民经济新的增长点。一是在制定著作权相关行业和领域的政策措施时，要进一步突出作品质量导向，努力创造一批具有国际竞争力的著作权。建议设立专项资金或基金，鼓励支持原创，奖励和推广优秀作品。在科学技术领域，要鼓励创作立足中国、挑战世界科技前沿的学术精品，引领国际科学技术新潮流；在文艺领域，要牢固树立精品意识，提高原创能力，努力推出文艺创作生产的“高峰”作品；鼓励引导广大文艺工作者从中华文化宝库中提炼题材、获取灵感、汲取养分，深入挖掘、合理利用中华优秀传统文化资源进行创作生产；建立健全反映学术作品和文艺作品质量的综合评价体系，坚决抵制学术不端和文艺低俗之风。二是构建信息充分、交易活跃、秩序良好的著作权交易体系，加强对著作权交易活动的监管和指导，规范交易程序，降低交易成本。三是主动帮助企业提高著作权管理和运用水平，引导企业把著作权融入产品研发、生产、销售过程，采取著作权转让、许可、质押等方式实现著作权市场价值。四是加强著作权国际交流合作，积极配合“一带一路”战略、自由贸易区战略以及国家综合配套改革试验区等改革项目的深入实施，加大对著作权国际贸易的扶持力度，探索建立国际性著作权交易中心。五是开展著作权产业对国民经济贡献的研究和评估，出台促进产业发展的政策措施。

　　（三）加大执法力度，实行更加严格的著作权保护。各级政府要进一步加强对著作权执法工作的领导，建立健全部门间、区域间执法协作机制，定期会商有关工作，积极推进基层执法队伍和执法能力建设。著作权执法部门要进一步改进执法方式，提高执法专业化、信息化、规范化水平，依法严惩侵权盗版行为。一是坚持日常监管和专项整治相结合，重点打击反复侵权、恶意侵权、规模化侵权行为。二是推进区域间执法协作联动，建立收集、共享盗版产品来源地和销售地信息工作机制，对盗版产品的生产、流通、销售形成全方位打击。三是建立健全执法部门与司法机关信息共享、案情通报、案件移送等制度，完善案件移送标准和程序，形成行政执法和刑事司法的合力，重点打击链条式、产业化犯罪网络。四是研究把故意侵权行为纳入企业和个人的信用记录，推动建立著作权领域信用评价和失信惩诫机制。五是完善群众举报投诉、快速反应等机制，提高打击侵权盗版行为的工作效率。

　　要进一步加强对作品网络传播的监管，深入开展“剑网”等专项整治行动，扩大监管范围，将云存储空间、电子商务平台、智能移动终端第三方应用程序、即时通信工具公众账号等纳入有效监管；充分利用云计算、大数据、移动互联网等技术创新监管手段，提高网络监管的主动性、有效性和精确度；定期发布著作权保护预警名单，加强对重点作品网络传播的监测。执法部门要加强同网络服务商的沟通协作，建立违法信息通报等工作机制，督促电子商务平台企业加强对其平台上经营者的监管。

　　（四）完善著作权管理体制机制，努力实现社会共治。各级政府要深入推进文化市场综合执法改革，认真做好知识产权综合管理改革试点工作，进一步健全完善著作权管理体制机制，提升运用著作权促进创新发展的能力。最高人民法院要认真总结知识产权法院以及各地法院知识产权审判工作的有益经验，及时提炼并加以推广。各级法院要深入推进知识产权审判体制机制改革，加快建立健全著作权司法鉴定、专家证人、技术调查、案例指导等相关制度，研究推进案件繁简分流，完善诉前临时措施，依法减轻权利人举证负担，提高侵权代价和违法成本。有关部门要大力支持著作权相关行业协会等社会组织依法开展行业自律等工作，发挥其对成员的行为引导、规则约束、协调管理作用；鼓励引导媒体和社会公众参与监督，开展著作权保护社会满意度调查。要充分调动社会各方面积极性参与著作权管理，努力形成政府监管、司法保护、行业自律、社会监督相结合的工作格局。

　　（五）提质增效，全面加强著作权社会服务体系建设。各级政府及有关部门要大力推进著作权社会服务网络建设，增加服务产品供给，创新服务方式方法，提升服务水平，努力构建科学合理、便民利民的现代化著作权社会服务体系。一是积极推进实体服务与网络服务协同发展，推广应用“互联网＋”著作权服务模式。二是探索建立全国统一、互联互通的著作权登记、统计和查询系统，完善著作权登记制度，规范登记流程。三是进一步发挥著作权相关行业协会等社会组织的专业服务功能，支持其依法开展业务培训、自主维权、调解纠纷等工作，引导行业健康有序发展。四是完善著作权集体管理制度，加强对集体管理组织的监管和指导，规范收费标准和收益分配机制；扩大集体管理组织的设立范围，研究建立表演、美术等领域的著作权集体管理组织。五是大力发展著作权代理和经纪等中介服务业，鼓励著作权中介服务机构入驻文化和科技领域创新创业资源密集区域。六是优化人才成长体系，加大对著作权创造、运用、保护、管理和服务等方面人才的培养力度。同时，建议国务院有关部门加大对西部经济欠发达地区著作权社会服务工作的支持力度。

　　（六）抓紧修改著作权法。修改著作权法被列入十二届全国人大常委会立法规划的第一类项目，要在确保立法质量的前提下，积极推进著作权法修改工作，尽快形成较为完善的法律草案提请全国人大常委会审议。这次执法检查中，许多部门和地方都对著作权法提出了修改建议，主要包括：进一步健全著作权权利体系；完善合理使用、法定许可、集体管理、著作权登记等制度；健全网络著作权保护机制；提高侵权法定赔偿额上限；对情节严重的恶意侵权行为实施惩罚性赔偿；加强与我国已加入的著作权国际条约的衔接等。对这些意见，在修改著作权法时要予以重视、研究吸纳。

　　著作权法的贯彻实施承载着建设创新型国家、知识产权强国和社会主义文化强国的重大使命。我们要以这次执法检查为契机，进一步统一思想认识，增强依法做好著作权工作的责任感和使命感，以更加有力的举措推进著作权法全面深入实施，全方位提升我国著作权创造、运用、保护、管理和服务的能力，努力开创知识产权事业和中国特色社会主义文化建设的新局面，以优异成绩迎接党的十九大胜利召开！

　　以上报告，请审议。