推动立法工作创新发展发挥立法引领推动作用

    编者按

    第二十次全国地方立法研讨会于9月20日至21日在上海召开。会议提出,推动立法工作与时俱进和创新发展,必须准确把握新形势下加强和改进立法工作的着力点,着力发挥立法的引领和推动作用；发挥好人大及其常委会在立法中的主导作用。

    研讨会上,一些地方人大常委会负责人结合本地立法工作实际,围绕会议主题作了发言。本报今天特辟专版摘要刊登部分发言。

    坚持在法治框架内全面深化改革　上海市人大常委会副主任吴汉民

    发挥立法的引领和推动作用,前提在于领会立法引领和推动作用的深刻内涵。从经济社会发展的阶段看,在改革进入攻坚期和深水区的新阶段,迫切需要从体制机制上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题,迫切需要发挥立法在做好改革顶层设计方面的重要作用。

    发挥立法的引领和推动作用,根本在于在全面深化改革的大局中主动谋划立法工作,积极通过立法推动重点领域和关键环节的改革。例如,根据上海治理城市顽症的需要,审议通过《上海市查处非法客运若干规定》,积极为营造城市正常客运市场秩序提供法律支撑。

    发挥立法的引领和推动作用,核心在于坚持在法治框架内推进全面深化改革。一是先立法后改革。在自贸试验区挂牌前,自行起草并审议通过《在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》,及时理顺相关改革试验与现有法规的关系。二是边立法边改革。今年7月审议通过《中国(上海)自由贸易试验区条例》,积极构建自贸试验区的制度框架,提炼可复制、可推广的制度创新成果,确保现阶段的先行先试在法治框架内推进。三是作出特别授权决定。例如,审议通过《上海市大气污染防治条例》,授权市政府对严重违反大气污染防治法律法规的单位征收差别电价。

    发挥立法的引领和推动作用,重点在于处理好改革决策与立法决策的关系。一是创新与规范的关系。制定了《关于促进改革创新的决定》,确保所有改革创新举措都在法制轨道上有序推进。二是固化与引领的关系。三是变动与稳定的关系。通过“概括加列举”等表述方法,为未来的制度创新预留充足的空间,具有稳定性又有适度前瞻性。

    发挥立法的引领和推动作用,关键在于加强人大及其常委会对立法工作的组织协调。一是加强立项环节的组织协调,明确立法规划、计划遴选的标准,确保真正发挥引领推动作用的项目进入立法规划和计划。二是加强起草环节的组织协调,通过发放“立项通知书”,明确起草的重点和要求。三是加强审议环节的组织协调,科学安排审议方式,力求在反复协商的基础上求得“最大公约数”。四是加强立法后环节的组织协调,实施法规清理与立法规划、计划编制的有效衔接,确保引领推动作用落到实处。

    让立法决策与改革决策更好结合　江西省人大常委会副主任魏小琴

    通过立法制度设计贯彻落实中央和省委的重大改革部署,江西省人大常委会的立法工作有了初步实践:

    加强生态领域立法,引领生态立省。制定了《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》,以生态保护为主线,有针对性地提出创新的制度设计；加强社会领域立法,促进社会管理创新。制定了全国第一部有关预防与处理医疗纠纷的省级地方性法规,明确了卫生、公安等部门的工作职责；加强经济领域立法,推动经济发展方式转变。先后制定出台了科技创新促进条例、政府非税收入管理条例等,为打造具有江西特点的开放型经济升级版提供了法制保障。此外,围绕行政审批制度改革,为简政放权提供法制依据,陆续取消和下放一批行政审批项目。

    重点研究新的历史条件下立法与改革的关系,我们有以下几点思考:

    一是协调推进立法决策与改革决策。要主动谋划、前瞻规划立法工作。积极研究改革中的立法问题,使立法紧跟改革的步伐。在制定立法规划和年度立法工作计划时,要结合国家和地方的重大改革部署选择立法项目,根据改革的进展情况,区分轻重缓急,有计划、有步骤地开展立法；要定期开展法规清理和立法后评估,全面梳理法规中与改革原则、改革方向不一致的情况,为改革扫清体制机制上的障碍。在研究制定改革方案与措施时,要同步研究考虑立法的支持与配合,尽可能从立法角度提出解决问题的思路和办法。

    二是适应深化改革的需要,不断完善立法工作机制。当前改革任务繁重,相应的立法工作任务也将日趋繁重。要突破改革关键环节,破除体制机制难题,法规中的难点和分歧将会更多,精细化立法要求更高,法规的起草审议修改工作也有了更高的时间要求。为此我们不断完善立法体制机制,着力提高立法质量:首先,充分发挥人大主导作用,加强立法组织协调；其次,要抓住立法中关键性的改革制度设计,增强立法针对性和可执行性,积极推进自主性立法、创制性立法,及时解决改革发展稳定的实际问题；再次要扩大公众参与,充分吸纳民意。要健全法规草案征求意见机制,完善立法听证机制,凡是涉及公众利益、群众普遍关心的有关改革的立法事项,都应当进行立法听证。

    推进地方立法工作科学化民主化　浙江省人大常委会副主任王永昌

    充分发挥人大在立法中的主导作用,就要推动科学立法、民主立法。

    紧紧抓住法规立项的主动权,加强法规项目的统筹安排,变被动“等米下锅”为主动“选米下锅”。一是引导好立法重心。树立立法“有所为而有所不为”的理念,加强重点领域立法。例如,修改《浙江省人口与计划生育条例》,在全国率先落实“单独二孩”政策。二是主导好选题立项。坚持立法项目的“申报论证”和立法计划确定前的“逐项论证”制度,把好选项关,确保把具有立法必要性和可行性、调整范围和主要内容明确、人大代表和社会公众关切、经济社会发展迫切需要的立法项目列入立法计划。三是统筹好项目安排。对立法项目进度进行精细化管理,编制立法计划实施方案和进度安排表,细化时间节点和各方责任,确保立法计划顺利实施。

    紧紧把握立法过程的主导权,不断健全立法机关主导,有关部门参加,人大代表、专家学者等社会各界共同参与的立法工作机制。一是实施法规起草小组制度,同时逐步增加专门委员会组织起草法规的比重,2014年一类立法项目中委员会组织起草占比已达到37.5%。二是提前介入调研,对重要法规加大提前介入的力度和深度。三是完善沟通协调机制。同时,全面修订立法技术规范,进一步明确法规体例结构、条款表述、语言文字使用等方面的要求。四是注重专家参与立法活动。2014年开始实行法规表决前评估制度,并建立语言文字专家名录,推行法规草案审校工作机制。同时,还出台《关于专家参与立法工作的若干规定》等多项制度,实现专家参与立法的常态化、制度化和规范化。五是做好立法宣传,强化人大对社会舆论的规范和引导。出台《关于做好法规宣传工作的若干意见》等制度。

    充分发挥人大代表的主体作用。广泛发动代表参与立法。坚持立法选项、法规草案征求全体省人大代表意见,立法过程中主动邀请代表参加调研座谈会。创新代表参与立法机制,在全国率先推出省人大代表分专业有重点参与立法工作机制,要求代表根据自身关注点、职业专长等因素,主动选择重点参与的立法项目,并全程深度参加该项目的各项立法活动。

    强化三个评估提高地方立法质量　山东省人大常委会副主任于建成

    一个法规能不能立,取决于现实需不需要和立法条件具不具备。地方立法的资源有限,选择好立法项目,事关经济社会发展大局,事关立法的质量和效益。为从源头上把好质量关,确保将有限的立法资源用在刀刃上,我们着力强化立法前的评估,有效提升法规立项的科学性、前瞻性和全局性。一方面着力强化必要性评估。法规项目怎么立,全都通过严格的评估论证来确定。坚持“四个不立”,即立法项目不是经济社会发展急需的不立；虽有立法必要但立法条件不具备的不立；能用党纪、政策、规章、道德解决的不立；立法目的针对性不强、效果不理想的不立。保证了有限的立法资源用在经济社会发展最急需的立法项目上。另一方面着力强化可行性评估。每个起草单位对其立法项目的立法内容、立法条件、可行性、社会影响和法规实施的成本效益等都要进行客观认真的评估。对重要的法规实行第三方评估。

    良法才能善治。一部法规制定得好不好,管不管用、能不能解决实际问题是关键。对此,我们着力强化对法规的针对性和实效性的评估论证。一是邀请专家全面论证。建立立法咨询员制度,明确规定每件法规草案都必须经立法咨询员专题会议评估论证通过后才能进入下一程序。二是重点问题立法听证。并积极开展以互联网为载体的网上立法听证。三是难点问题分析实证。在注重定性分析的同时,还注重定量分析,开展实证分析,为立法决策提供科学依据。

    立法的目的在于实施,立法的效果要靠实践来检验。为此,我们一方面继续强化“立法回头看”活动,对每部法规实施后的效果采取问卷调查、联合评估、第三方评估等形式进行跟踪评估。另一方面,为进一步完善评估模式,增强评估的针对性、实效性,使立法后评估工作步入规范化、制度化轨道。2013年3月出台了《山东省地方性法规实施情况报告制度》,这一制度的设立,使省人大常委会可以及时了解和掌握行政机关、司法机关及社会各个层面在实施法规过程中取得的进展和存在的问题。通过对法规的针对性、可操作性和实效性的综合分析评估,既为法规的有效实施创造了条件,又为做好法规的立、改、废、释,推进科学立法、民主立法提供了可靠依据。

    在探索实践中创新立法工作机制　河南省人大常委会副主任李文慧

    逐步建立由人大专门机构、常委会工作机构和政府部门、社会力量共同参与地方立法调研起草的工作机制,是我们在地方立法调研起草工作方面新的探索和尝试。

    一是,人大专门机构和常委会工作机构牵头调研起草,先后牵头调研起草了《河南省云台山景区保护条例》等多部地方性法规；二是,委托调研起草。先制定实施方案,并成立专门机构,明确经费保障。再根据方案要求和立法需要交由相关单位调研起草。受托单位完成受托任务后交付法规草案及相关说明,省人大常委会法工委负责进行验收论证；三是,提前介入政府部门或相关单位牵头的调研起草工作,注重把政府部门调研起草与发挥人大主导作用相结合。

    做好立法评估工作,对于提高立法质量,发挥地方性法规在经济建设和社会事业发展中的引领和保障作用具有十分重要的意义。在这方面,我们也进行了一些探索:常委会审议前评估。对制定修订的地方性法规,在省人大常委会一审后、二审前,由法工委负责邀请相关单位、专家学者进行全面分析和评估,提出评估报告和修改意见建议,使提交常委会审议的法规草案质量更高,可行性、操作性更强；立法后评估。结合立法工作实际,每年选择社会关注度高、各界认识存在分歧的地方性法规进行评估。发现问题及时进行修改完善,同时研究总结共性问题,以便在今后的立法中加以改进。

    扩大人民群众对地方立法工作的有序参与,努力建立健全人民群众参与立法机制。增强立法工作透明度,保障人民群众的知情权和监督权；深入听取各方面的意见,保障人民群众的表达权和参与权；建立人大代表参与立法工作机制,充分发挥人大代表的主体作用；有效运用专家学者理论方面的优势和特长,广泛吸收专家学者参与立法工作,形成相对固定的专家队伍,参与立法起草和立法评估等相关工作；进一步完善立法咨询服务制度,整合全省的立法资源,让更多的社会力量参与到立法之中,为做好地方立法工作提供社会方面更广泛的支持。

    健全立法起草论证协调审议机制　广西壮族自治区人大常委会副主任王跃飞

    今年7月,广西壮族自治区党委转发了自治区人大常委会党组《关于健全立法起草论证协调审议机制的意见》。为适应新形势对地方立法工作的要求,我们主要在以下几个方面做出努力:

    着力加强和改进党对立法工作的领导,立法工作中遇到的重大问题及时向党委请示汇报,重要法规草案提请自治区党委常委会讨论,使制定出来的法规充分体现党的主张和人民意志的统一,把发展改革决策同立法决策更好结合起来,确保广西发展、重大改革于法有据。

    有针对性地采取措施,解决人大在立法中的主导作用不凸显等问题。一是突出对立项的主导,提高立法规划的执行力。二是突出对立法内容的主导,对立法中的重点、难点问题,特别是社会关注的热点问题,加大提前介入力度,把重大分歧意见解决在起草阶段,避免法规草案在提请审议之后出现颠覆性修改。三是突出对立法进度的主导,加强组织沟通协调,督促有关部门按时完成起草任务。

    完善立法论证机制,提高论证的效率。把召开立法论证会与委托专家学者联合论证、委托法学院校集体论证结合起来,拓展论证的渠道。把对法规草案的全面论证与对重大问题的专项论证结合起来,提高论证的灵活性。健全法规出台前评估机制,提高立法的可执行性和可操作性。

    凝聚社会共识,强化立法协商协调机制。进一步完善人大代表参与立法的工作机制,发挥好代表的主体作用；提高法规草案公开征求意见的社会关注度,健全公布法规草案征求意见机制和公众意见采纳情况反馈机制；健全立法听证制度,通过举行立法听证会,为人民群众有序参与地方立法表达利益诉求提供畅通渠道。

    改进立法审议机制,提高立法效益。完善立法审议机制,根据法规草案的成熟程度和立法所调整社会关系的复杂程度,科学合理地确定审议次数,在保证立法质量的前提下提高审议的效率,增强立法的及时性；切实提高审议的质量,建立围绕重点、难点、热点问题进行审议的引导机制；提高表决程序科学性和民主化水平,探索法规草案条文单独表决机制。注重发挥人民代表大会的立法功能作用,对特别重大事项作出规定的法规草案,提请人民代表大会审议。

    坚持民主立法扩大公民有序参与　青海省人大常委会党组副书记、副主任沈何

    围绕地方工作大局,做好立法工作,推进经济社会协调可持续发展,这是长期以来地方立法工作者形成的共同认识,也是不断提高立法质量的关键环节。

    维护稳定和保护生态是青海工作的重要大局,围绕这两个工作大局,青海省人大常委会及时主动地开展立法工作,近年来制定和批准了一系列维护稳定和保护生态的地方性法规。特别是2009年以来,青海省人大常委会根据省委的立法建议,制定了《青海省宗教事务条例》和六个自治州藏传佛教事务条例。省州两级宗教事务条例制定颁发,为在民族地区打击境内外敌对势力利用宗教从事分裂、渗透和破坏活动,维护民族团结、宗教和谐和社会稳定发挥了积极作用。由于青海的生态地位十分重要,今年6月,青海省委书记、省人大常委会主任骆惠宁同志批示省人大常委会,建议制定青海省促进生态文明建设条例。省人大常委会党组高度重视、立即行动,成立了由常委会党组书记和两位分管副主任组成的领导小组,组成了由常委会分管副主任和法制委、环资委相关人员组成的起草班子,采取由省人大常委会主导的模式,着手条例起草工作。

    立法法颁布以来,青海省有立法权的人大及其常委会制定了立法程序和工作制度,保证了地方立法的有序开展。今年初,省人大常委会将制定《青海省人大常委会关于完善立法起草、论证、协调、审议机制,提高立法质量的意见》确定为今年深化改革的重点任务。目前,前期调研和考察工作已结束,意见的初稿已经形成。下一步我们将广泛征求常委会组成人员、“一府两院”、州市人大及专家学者的意见,经过认真修改完善,年底前提请主任会议审议通过。

    坚持民主立法,扩大公民有序参与,是在立法工作中贯彻党的群众路线的必然要求,是保证人民行使当家作主权利的重要措施,也是提高立法质量的有效途径。省人大常委会制定了《青海省人大常委会扩大立法民主的若干规定》,特别是针对青海省民族自治地方较多的实际,规定涉及民族或者宗教事务的内容,应当征求民族自治地方和自治机关、组织、民族宗教界人士的意见。这个规定的出台有力促进了青海省民主立法工作的开展。

    结合地方实际注重解决具体问题　大连市人大常委会副主任陈利民

    2014年5月30日,辽宁省十二届人大常委会第十次会议批准了大连市制定的《大连市志愿服务条例》。这部条例是大连市人大常委会发挥立法主导作用和人大代表主体作用、开展自主立法、努力提高立法质量的有益探索和实践。

    将代表的立法议案办理好,并将其作为法规立项的重要来源,是发挥人大在地方立法中主导作用的基础性环节。2013年1月,大连市十五届人大一次会议期间,张玉良等11名人大代表提出了《关于尽快制定〈大连市志愿服务条例〉的议案》。大会主席团高度重视,决定将其交付市人大内司委审议。之后大连市人大常委会会议听取并审议了市人大内司委议案办理情况的报告,会议决定将条例列入2013年立法计划。

    由于志愿服务工作主管部门的特殊性,此次常委会采取自主立法的方式,由市人大内司委作为条例起草部门和议案主体,有利于避免管理部门起草带来的部门利益倾向,使法规的制度设计更显中立性。在条例起草和审议的各个阶段,市人大内司委和法制委广泛听取社会各界的意见和建议,把握迫切需要用法规规范的社会焦点和难点问题。条例起草阶段,市人大内司委三次征求社会各界的意见和建议；条例草案征求意见稿形成后,组织市委市政府相关委办局、志愿服务组织再次征求意见；条例统一审议阶段,法制委针对常委会组成人员提出的意见和建议,组织开展实地调研,有重点地听取意见和建议；邀请相关主管部门、志愿服务组织以及志愿者代表,分别召开了11次立法座谈会；举办立法论证会,较为成功地解决了立法过程中的实际问题。条例草案经主任会议通过后,在大连日报以及人大网站等新闻媒体全文刊登,面向社会公开征求意见。

    结合大连实际,条例注重解决具体问题,立出操作性强、切实管用的法规。侧重鼓励和促进志愿服务事业的发展,对志愿服务是否必须有组织地开展没有加以限定；规定了志愿服务联合会等区域性志愿服务组织的地位；规定了志愿服务组织对风险防范的责任；设专章规定了志愿服务的支持与保障。

    此外,在条例制定过程中,还注重加强专委会之间的沟通协调,注意加强与政府相关部门、常委会组成人员、上级人大法制委、兄弟省市人大法制委的沟通,充分听取各方面意见,深入研究相关实质性问题,从而使各方面认识基本达成一致,保证了法规质量。 (本版稿件由法制日报记者朱宁宁编辑整理)