对稳定和完善农村土地承包关系情况报告的审议意见

    8月28日，十二届全国人大常委会第十六次会议审议了农业部部长韩长赋受国务院委托所作的关于稳定和完善农村土地承包关系情况的报告，共有34人次发言。现根据会议发言情况，将常委会组成人员和列席人员的主要意见整理如下。

    出席人员普遍认为，近年来，国务院及其有关部门认真贯彻党的农村工作方针政策和农村土地承包法律法规，扎实开展延包后续完善、土地确权登记颁证等工作，充实土地承包经营权权能，有序推进土地经营权流转，农村土地承包关系总体稳定，为我国农业持续发展和农村社会和谐稳定提供了重要保障。出席人员强调，各地区各部门要坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，加快构建新型农业经营体系；认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证，加强土地流转管理和服务，妥善解决承包土地纠纷；依法有序开展农村土地制度改革有关试点工作，推进农村土地承包法修改完善工作，确保稳定农村土地承包关系并保持长久不变。审议中，出席人员还提出了一些具体意见和建议。

    部分出席人员提出，农村土地集体所有制是社会主义公有制的基本表现形式，农村土地承包权归农户所有的根本经营制度是30多年来农村改革的核心，不管农村土地承包经营权以何种形式流转，农村土地的所有权性质不能改变，承包户的承包权不能剥夺。应坚持以惠农富农为原则推进农村土地开发经营，确保农民在土地开发经营中的合法收益特别是持久收益。有些出席人员提出，随着经济社会发展和农村人口变化，农村人地矛盾日益突出，不同家庭人均承包地失衡、进城农民承包经营资格不明等问题影响农业发展和农村社会稳定。

    部分出席人员提出，第二轮土地承包期截至2027年末或2028年，一些农村干部群众对现在确定的权属能管多久心存疑虑，应明确确权登记颁证和二轮承包的关系，弄清楚确权的起点、期限等问题，让农民吃上定心丸。有的出席人员认为，农村土地存在不少历史遗留问题，如解放前由家族所有的祖坟山用途及相关权益不明，农村祠堂、宗教场所占用土地性质权属不清，上世纪90年代无序开荒形成“测外地”，等等。应充分考虑基层实际，尽快出台具体政策措施，推进历史遗留问题解决，保证确权工作顺利开展。有些出席人员认为，农村妇女特别是出嫁妇女土地承包权益受侵害问题一直未能很好解决，应认真总结有关地方成功经验，强化农村土地承包经营确权中的妇女合法权益保障，将包括妇女在内的全体家庭成员作为土地承包共有人进行登记颁证，确保农村妇女“证上有名、名下有权”。有些出席人员提出，农村土地承包经营权确权登记工作成本高，特别是山区土地确权支出远超出当前30元/亩的补贴标准，且国家补助经费需要整县确权完成验收后再拨付，影响确权工作开展。建议中央财政安排专项资金支持确权登记颁证工作，特别是对农业生产大县、山区县加大补助力度、及时拨付补贴金额。有的出席人员建议，提前组织调研第三轮土地承包问题，并吸收人大代表、学者参与，保障农村土地及其利益得到公平的初始分配。

    有些出席人员提出，目前各地对土地流转认识不一致，有的地方政府积极推动个别经营主体短时间快速增加流转面积，但必要的专业化管理和社会化服务没有同步提升，出现“规模不经济”情况，有的地方在推进农村土地流转中不尊重农民意愿，通过定任务、下指标等方式强迫流转。应加强对土地经营权流转的规范管理，坚持尊重农民意愿，流转与否、如何流转，不能搞强迫命令，都要听农民的，不能越俎代庖、代替农民决策。应坚持因地制宜，尊重经济规律，规模不搞整齐划一，模式不搞千篇一律。应积极探索土地流转与农业规模经营相结合的有效方式，注重发挥农业专业合作社作用，支持农民以土地入社参股，实现农村土地有序流转、发展农业适度规模经营与培育新型农业经营主体有机结合。应严格依法规范土地流转行为，坚决守住耕地性质不变这条底线，守住18亿亩耕地“红线”，加强对工商资本投向农用地、占用农用地资源等行为的监管，严禁利用农村土地流转搞工业建设、矿产开发、房地产等，防止“非农化”、“非粮化”；高度关注农村土地流转价格快速升高趋势，避免屯地盈利现象发生。

    有些出席人员提出，赋予农民土地承包经营权抵押、担保权能，是党的十八届三中全会提出的重要改革举措。目前,这项工作推进速度较慢，原因在于承包经营权抵押缺乏法律依据，相关登记、评估不规范，专业评估机构和专业评估人员缺乏，土地经营权抵押风险保障机制不健全，不良贷款处置难，等等。加快农村土地产权登记、交易流转平台建设，建立农村产权价值评估机构和抵押登记系统，完善承包经营权抵押担保机制，探索设立农村资产管理公司，专门负责收购、处置农村产权抵押资产。

    有些出席人员提出，农村土地承包法明确了承包土地的集体所有权和农户的承包经营权，随着近些年农村土地流转规模不断扩大，承包权和经营权分离已是现实，也是农村土地制度改革的方向。应抓紧修改农村土地承包法，确定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权，明确土地所有者、承包者、经营者各自的权利义务，破除土地承包经营权流转的法律规定障碍。有些出席人员提出，为推动农村土地承包经营权、宅基地使用权抵押，应系统对农村土地承包法、土地管理法、担保法、物权法等法律做出修改，使相关法律规定协调一致。有的出席人员认为，法律明确规定农村土地所有权主体和发包主体是农村集体经济组织，承包主体是农村集体经济组织成员，实际上农村集体经济组织是否具有法人地位不明确，其成员的构成、资格、权利、责任、义务等也没有法律制度予以规定，这是农村土地承包关系中长期存在的深层次制度问题。建议国务院在梳理各地有关农村集体经济组织制度和工作实践的基础上，研究出台农村集体经济组织条例。

    会前，为配合本次会议听取和审议国务院关于稳定和完善农村土地承包关系情况的报告，全国人大农业与农村委员会开展了专题调研，在广泛听取各方面意见和建议、深入研究讨论的基础上，形成了专题调研报告并印发会议。出席人员普遍认为，全国人大农委的调研报告内容丰富、客观真实，所提建议务实中肯、专业性强，希望有关部门认真研究，尽快明确“长久不变”问题和进城的农民承包土地收回等问题。