破解太原“城中村”改造难题“三考”
引言： 2014年十月中旬，新任山西省委书记王儒林在省城太原市调研时，直指该市“城中村”种种乱象和问题，揭开了太原“城中村”的“伤疤”。太原市自2003年启动“城中村”改造以来，全市列入改造名录的173个“城中村”，只有万柏林区完成了3个村的整村改造。
2015年1月12日召开的太原市经济工作会议提出，太原市今年经济工作的主要任务之一，就是以城中村改造为重要突破口，加快推进新型城镇化。会议并指出，在城中村改造中要“坚持以人为本，同步规划建设公共服务设施和基础设施，依法有序推进，把城中村改造打造成民心工程、阳光工程、廉洁工程”。
到底是哪些因素迟滞、影响了太原市“城中村”改造的有序推进，又该如何破解这一困局？就此话题，我们专程走访了太原市一些“城中村”，向“城中村”村民和参与改造工程的房地产企业了解了相关情况，并特别邀请了山西发展智库专家谭克俭、陈红爱、渠桂萍，就如何破解太原“城中村”改造难，进行研究、探讨。
对于“城中村”中的村民，要关心他们的未来
—— 太原市小店区下庄村L先生
因为城中村拆迁改造，下庄村村民们一夜之间都变成了“百万富翁”，少的人家补偿了三四百万，多的则有七八百万，甚至千万。一夜暴富，有些人就坐不住了，买上百万的豪车，奔驰、宝马都普通的了。这还是好的，有些人手里突然有了钱，不知道该干些什么，就沾染上了赌博之类恶习。商家、骗子也都盯上了，车商直接把豪车开到村口来卖，骗子公司也开了张，先用小恩小惠吸引人们投资，等上当的人多了卷款就跑，骗了不少人的拆迁补偿款。好在，大多数人家，还是能控制得住，知道以后没了田地，这就是最后的保命钱，用钱买了商铺、做了投资。
对于拆迁的城中村村民，不能赔一笔钱就拉倒。政府和社会，要关心他们的生存和未来，失去了土地，他们将靠什么来维生，要引导他们合理使用拆迁补偿款，要保证他们老有所养、老有所依，还有下一代的教育、就业等问题。
“城中村”改造是好事，但应先做好安置和补偿等配套工作
—— 太原市万柏林区后北屯村S先生
关于城中村改造是件好事情，但个人觉得应该在现有基础上对村民进行安置后再进行拆除，并根据每家的实际情况拆迁对房屋出租收入影响进行补偿，起到一个安定维稳的城中村改造。现在好多家的情况是，拆迁后自己没有住房、需要租房，也没有了收入来源，需要靠上街捡拾废旧物品进行生存。现在的村中拆迁应拆一户就及时清理一户的拆迁垃圾，现在的村中已成为垃圾如山、无进出道路，每天人们都生活在垃圾中。村中现在的拆迁工作停滞不前已有半年多，就是因为安置、补偿没有做到位，影响了整村改造的前进步伐。
土地价高、手续难办、风险较大，房地产企业参与“城中村”改造积极性不高
—— 太原市参与“城中村”改造的某房地产开发公司Y经理
近年来，太原市对于参与“城中村”改造的房产企业给予了越来越多的优惠政策，如土地出让金返还达到了70%左右。但是在实际工作中，落实到具体部门操作时，依然存在很多负面因素，如“城中村”改造工程建设中的水、电、气、暖等配套施工，对应的都是自来水公司、电力公司、煤气公司、供热公司等垄断性国有企业，他们的配合程度并不高。有些部门工作效率也较低，按照规定一项三个或五个工作日内就应办结的手续，可能要拖上十天半个月，或更长时间。另外，土地价格偏高，如太原市城南的小店区，土地价格在每亩400万元左右。“城中村”改造，拆迁成本过高，每亩土地需要赔偿1200万元左右，开发商无利可图，参与改造工程的积极性不高。“城中村”改造拆迁中不确定因素也很多，风险较大，一旦中途拆迁工作停顿，影响了工程整体进度，势必给开发商造成较大损失。
希望在今后，政府和金融机构能给参与改造的房产企业更多的优惠政策和资金上的支持，也鼓励更多的社会力量参与到“城中村”改造中来。
建议制定专门的法律条例来规范“城中村”改造
——山西省社科院社会学所副所长 谭克俭 研究员
城中村改造是个难题，多年来都没解决好。我认为关键有三点，一是政府应当有决心，有部署，不能因难而退，因难而停，因难而不管；二是要有法律法规。这已经是一个普遍性问题，完全可以有一个专门的条例予以规范。没有法律法规就没有依据，执行的随意性就大；三是要保障城中村居民的合法利益，包括实物利益和区位优势利益，以及潜在的效益。要让他们有生活保障，没有生活保障让他们变成城市贫民对个人对社会都不好。
——山西省社科院社会学所副所长 陈红爱 研究员
城中村改造作为一项事关广大城中村村民、流动人口以及众多相关利益群体切身利益的重大决策，根据以往全国各地相关情况，在实施过程中容易引发各类矛盾与冲突，出现社会不稳定风险。按照党和国家要求，对于事关广大群众切身利益的重大决策出台前，要进行社会稳定风险评估。因此，我省各市、区城中村改造规划及实施方案出台前，应进行社会稳定风险评估，即由责任主体区政府委托合格的第三方中介组织，对城中村改造规划及实施方案进行社会稳定风险评估。该第三方组织需要深入将要实施改造的村庄，通过实地走访、问卷调查、召开各类相关利益群体参加的座谈会，对代表性村民进行深度访谈等等方式，充分征求相关利益群体的意见、建议，在充分了解该村历史发展沿革与现状村情民意的情况下，通过系统分析，发现城中村改造规划及实施方案中有可能引发社会矛盾、冲突的各个社会风险点，提出修改、完善城中村改造规划、方案的意见、建议，制定防范化解风险的预案、办法、措施等等，提前预防与化解风险，避免城中村改造过程中出现重大社会冲突，大规模的群体性事件，给党和政府以及广大人民群众造成不必要的损失。
笔者以为，“以人为本”的落脚点就是要在城中村改造的各个环节，充分实现公众参与，即在该项工作的各个环节，充分吸收各类不同类型的相关利益群体代表，广泛参与到该村人口、土地、房屋、生产经营等经济社会情况的摸底调查，制定改造规划和实施方案，确定补偿政策与拆迁安置方案等各个环节。只有广泛吸纳公众参与城中村改造，才能使得广大村民发自内心的拥护、支持该项工作，积极主动去配合改造；才能使得改造方案统筹考虑村民安置、经济发展和区域城市功能，维护集体经济和村民的合法权益，规避可能出现的各类社会稳定风险；才能使得城中村改造既能提升村民的生活质量，又有利于加快推进全省、各市新型城镇化步伐。
“城中村”改造是一个必须逾越的艰难之旅
——太原理工大学 渠桂萍 教授
目前，中国城市化的进程速度不断加快。宏观而论，城市化是现代化的必由之路，也是解决”三农问题“的突破口。城市化可以转移农村劳动力，提高农民收入，使农村由传统农耕社会步入现代工业文明之列。然而，在中国村落城市化的终结点上，”却呈现出一个与“现代城市生态不甚和谐的“城中村”“独特现象。从繁华整洁的城市主干道走进”城中村“，给人们以巨大的感受反差，有些“村落”，“垃圾遍地、污水横流，环境卫生脏乱差”，而在土地和房租收益刺激之下，“村民”为了租金最大化而搭建的六七层的超密集建筑群随处而见，不仅使建筑“异化”，更存在极大安全隐患。
“城中村”产生的根本原因是城乡二元的政策与管理体制。根据我国目前法律，城市所有土地的产权归国家所有，而村落土地的产权归集体所有，在城市化的过程中，国家可以征用作为农民生产资料的耕地，而作为农民生活资料的宅基地难以征用。“城中村”被市区包围的住宅用地和部分村集体房产至今还是归村集体所有。“城中村”虽然位居城市，甚至市区中心，但管理上不是由管理城市社区的”街道办事处”管理，而由作为村民自治组织的“村民委员会”管理。由于耕地的征用，“城中村”的村民已经几乎全部转为城市户籍，但他们仍保留着“村籍”。在早期的开发建设中，为了降低开发成本，政府大多只征用农用耕地而避开城中村的规划、建设与管理，导致城市迅速发展的同时，”村民“仍在原居住地。城中村”中，”过密的“建筑群体就是农民在土地和房租快速增值的情况下，为追求土地和房屋租金收益最大化，在原居住地“创造性地”拓展建筑空间的结果。
改造“城中村”意义重大，但难度重重，不仅意味着搬迁和翻建，而且意味着产权重新界定。“城中村”的改造方案，将是政府、房地产商和“村民”三者利益博弈：“村民”要求在改造中保护他们的租金收益或对损失的租金收益予以补偿，房地产商要求是在投资改造中至少获得平均收益。而政府则是力求避免财政压力和保征市场、社会的稳定，在这种情况下，”城中村“改造的焦点难题，就是改造的资金与补偿款来源的问题。
在城中村改造中，政府无疑处于主导地位。对于地方政府来说，不仅要借鉴先进地区的成功经验，也需要智慧，要根据本地区实际情况，进行制度创新，通过各种方法破解资金难题。同时，也应从宏观上充分认识到，城市建设应是百年大计，“城中村”改造应是一个长期的过程，不可能一蹴而就。但是，如果一旦规划了必须改造的”城中村“，就要立即确定和公布改造范围以及改造时间，避免进一步增加改造成本。
城中村的改造，意味着村落的终结。由于利益主体的不同、以及其他种种复杂原因，城中村的改造无法成为令人憧憬的美好未来，相反，它或将充满不同利益的摩擦，同时伴随着城乡文化差异的交锋，但是，城中村的改造，在城市经济发展与文明进程中也将是一个不得不艰难逾越的必行之旅。
后记 ： 破解“城中村”改造难题，对于政府、企业、民众三方而言，都是一种考验。“城中村”改造，要改造的不仅仅是村庄的面貌，更要改造的是农民与农村社会本身。村民们生存于市场消费时代，村落终结，原有的集体约束没有了，道德没有了依托，要解决这个问题，只有重新建立“新”的组织模式，让农民真正实现转型，重新寻找到道德的归属点。这个问题任重而道远，需要以政府为主导、企业全力以赴、民众大力支持，三方共同努力，才能在“城中村”改造上有所作为，考出“好成绩”。