实行立案登记制度后“村民自治”案件何去何从

作者：孙静波

日前，最高人民法院明确提出了今年5月1日之后全国法院都将全面实行立案登记制度。该制度旨在解决部分法院对于当事人起诉的案件既不受理、也不依法出具不予受理裁定、甚至连起诉材料都拒绝接收的问题。而立案登记制的全面推行是否意味着今后老百姓提起的每个诉讼案件都必然会被法院受理呢？显然，并不是这样。因为法院受理案件与否最终还要遵循包括三大诉讼法在内的相关法律法规———对于依据现行法律法规及其司法解释不属于法院主管范围的案件，即使法院进行了登记，也应当裁定不予受理或驳回起诉。这其中就包括属于“村民自治”范畴内的纠纷案件。

“村民自治”事项，法院真的没有裁判权限

事实上，每年都有很多农村的老百姓因为各种纷争来到法院打官司。他们当中，有些人拿到了判决书，还有些人却被法院裁定不予受理或驳回起诉。

以笔者所在法院审理的案件为例：老方是北京郊区的一个农民。1998年二轮延包的时候，他所在村的村委会和他签订了一份土地承包合同，当时合同只约定了承包地的亩数，并没有明确具体的四至（指某块土地四个方位与相邻土地的交接界线。———编者注）范围。后来因为觉得种地不挣钱，他有几年没有继续耕种这块承包地。在此期间，有部分土地就被同村的老李耕种了。又是几年过去，村委会重新为老方分配了承包地，除了确定亩数外，还根据周围地块农民的回忆一并确定了四至范围。但这次分地的时候，要分给他的土地已经被老李耕种了好几年。老方要种地，老李不干了：“我在这块地上种了好几年作物了，这是我的地，跟你没关系。”死活不同意将土地交还给老方。没有地种的老方没办法，只好起诉至法院，请求判令老李返还自己承包地。案件到了法院后，村委会也无法指认、确定重新分配给老方的承包地四至范围。法院经审理认为这起案件属于集体经济组织成员因为没有实际取得土地承包经营权而提起的民事诉讼，不属于法院受理民事案件的范围，故裁定驳回了老方的起诉。

像这样类似的案例还不少。例如，被征地农民刘大姐，认为自己获得的补偿费太低，于是将村委会告上了法院，请求判令村委会按市场价支付被征耕地的土地补偿费。法院经审理认为土地补偿费是对失地的补偿，而土地是村民集体所有的财产，因此这项费用也相应地归农村集体经济组织所有，分不分以及如何分属于村民自治的范围，故裁定驳回了她的起诉。

对于法院作出的不予受理或驳回起诉裁定，一些村民难免会提出质疑：难道法律不是保护老百姓利益的吗？为何法院会将农民“拒之门外”？其实，上面这两个案例虽然诉求不同，但都有一个共同点———诉争事项属于“村民自治”的范畴，法院对此还真的没有裁判权限。

什么是“村民自治”？“村民自治”是我国实行的、由农村集体经济组织成员依法通过村民会议或经村民会议授权的村民代表会议依据民主议定程序讨论决定涉及本村重大利益的事项，管理处分自己的财产资源，实行自我管理，基于村民自治形成的村集体意思表示，对于全体集体经济组织成员均有约束力。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决……集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。”

以上这些法律法规及司法解释都体现了对村民自治制度的遵循，将特定事项限定在了村民自治的范畴内，由村民通过民主议事程序自行处理，司法对此保持了一定的克制，体现了司法对于村民自治和村民集体意志的尊重。主要包括涉及处分村民集体所有的财产权益、涉及村务公开、涉及集体经济组织行使管理职权、涉及确定集体经济组织成员资格等。也就是说，涉及这些领域的事项是不在法院受理案件范围内的。

如果农村的老百姓遇到纠纷起诉至法院，根据立案登记制的相关规定，法院必须接收起诉材料并予以登记，但法院经形式审查发现所诉争议属于“村民自治”范畴内的事项，则应当裁定不予受理；如果在立案阶段无法通过形式审查查明是否属于法院主管，则应及时受理，由审判庭审查并明确的确不属于法院主管后裁定驳回起诉。

对于“村民自治”事项不服，该怎么办？

当然，也有村民会问了：如果对于“村民自治”的事项我不服该怎么办呢？难道法院就完全不管我了吗？其实，这种情形是可能存在的。当村民个人的意志或者利益与集体经济组织的集体意志或整体利益存在冲突时应如何解决，需要具体问题具体分析。

例如，关于土地承包经营权的获得和行使的问题，如果是因为签订的承包经营合同在履行中发生了争议，如村里要提前收回土地、村民延迟缴纳承包费等，这时合同的双方当事人可以就涉及合同权利义务的争议诉至法院；但如果是因为农民是否享有承包经营权、权利的范围是什么产生的跟承包合同并无直接关联的争议，则应到相关行政部门寻求解决。如果相关行政部门在接到农民提交的解决承包经营权争议的申请后在法定期限内未解决，也未给予任何答复，这时，农民可以提起行政不作为之诉；而如果行政部门对争议作出了处理决定，但农民对这个决定不满意，此时也可以提起行政诉讼，就这两类行政案件而言，法院是可以受理的。

再如农村的征地补偿问题，承包土地属于村民集体所有，基于承包地所获得的征地补偿费也属于村民集体所有。因此，征地补偿费如何分配、使用，属于村民自治的范畴，应通过村民会议或者村民代表会议民主讨论决定，并不以个别农户或村民的意志为转移。在农村集体经济组织作出征地补偿费的分配、使用方案之前，村民不能起诉要求给付土地补偿费；分配方案制定出来之后，村民个人即使对这个方案有异议，也应接受村民集体意志的结果，而不能对分配方案提起诉讼，但在方案确定了费用分给谁、分多少，并且村委会已经实际领取了全部征地费用，此时被征地的农户可以起诉村委会按照议定的分配方案索要自己应得的份额。此外，因为承包地而发生的地上附着物和青苗补偿费是属于农民个人的，如果这两笔钱已经被发包方如村委会领取了，农民个人是可以起诉对方要求给付这两笔费用的。

因此，既然了解了村民自治制度的运行方式，作为集体经济组织成员的村民就应当积极参与集体决策和自我管理，通过选择最能代表自己利益和意志的村民代表以及村委会组成人员管理集体事务、处分集体财产，从根源上确保集体经济组织通过民主议定程序作出的决定符合最大多数村民的利益。

最后想说明的是，法律之所以规定了法院行使审判权处理纠纷的界限即法院的主管范围，是因为司法职权并非万能，对于某些领域的纠纷，如村民自治、行政管理、刑事侦查等，不宜纳入诉讼渠道解决，也难以通过诉讼获得根本性解决。因此，在立案登记制背景下，被法院予以实体审理和裁判的纠纷都应具备一个前提———这个纠纷属于“依法应该受理的案件”。其他的诉争纠纷仍应由相关部门通过其他途径予以解决。而这样的分工模式，其最重要的意义在于让不同部门各司其职、各尽其责，充分履行各自的职权，为公众提供有针对性的专业服务、更妥善地解决现实生活中的各类纠纷。(作者系北京市房山区人民法院法官）

来源：人民政协报