特定问题调查的实践与思考

1993年，笔者有幸参与了海安县人大常委会中秋茧收购情况特定问题调查委员会的有关工作，对海安历史上仅有的一次特定问题调查进行回顾与总结，不仅可以纪念地方人大制度成立60周年，而且对于推进《监督法》的实施、落实好党的十八大和十八届三中全会对人大工作的新要求都有着重要的参考价值。

一、事件的简要回顾

1、调查的起因。1993年，我县中秋茧外流严重，引起了社会各界的普遍关注，成为全县上下议论的热点问题，特别是农村广大基层干部群众反应尤为强烈，意见很大。10月15日，海安县第十一届人大常委会第四次会议审议建设高产、优质、高效农业时，出席会议的委员和列席人员不少人就此强烈要求常委会依法实施监督。为了弄清事实，总结经验，吸取教训，做好今后的蚕茧收购工作，会议根据《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第26条规定，决定由分管财经工作的副主任和五位委员组成中秋茧收购情况调查委员会，对此进行专题调查。

2、调查的经过。调查委员会在10月17日至11月2日期间，分两个组，分别对县政府及其相关部门，乡镇村及基层厂、站进行了解。两个组通过有分有合，认真细致的调查，摸清了以下事实：①由于县长前几次组织蚕茧收购，在收购价格上未能平衡好蚕农与茧厂的利益关系，茧厂意见很大，县委书记指示由分管财贸的副县长全权负责此次的蚕茧收购。②负责此次蚕茧收购的副县长对情况的复杂性认识不足、准备工作不充分、布置工作过迟，加上应变措施不及时、不得力，导致外流损失产生。③乡镇干部发现外流情况严重时，多次向县政府分管县长汇报，分管县长先是决定外乱内不乱，发现情况越来越严重时，于10月5日中午向县长作了汇报，当天下午，县长在204国道古贲路段观察5分钟，统计满载蚕茧驶向东台的拖拉机、自行车达20辆之多，但未作任何处置，之后6号、7号成为外流高峰，8号中午12时半，丝绸公司召开紧急会议，决定以每公斤高出临近县市0.5元的价格收购，至10月下旬约购进2.2万担，据反映这批蚕茧不少是毛脚茧，质量较差。保守估计，全县流失优质茧源三分之二以上。工厂原料没有了，基层干部的蚕茧生产技术补偿和蚕茧收烘组织费都无从着落，损失很大、后果严重。

面对这样的情况，如何写好调查报告成为调查委员会的首要问题，笔者是调查报告的起草人，多次就调查报告开多大口子、树立什么观点、解决什么问题向调查委员会的领导汇报，调查委员会多次开会权衡，最终决定化繁为简、避虚就实地起草调查报告。根据这一要求，笔者草拟调查报告时，注意了以下几点：一是对事不对人，二是对牵涉责任的情况写实反映，不留主观意见，三是就改进蚕茧收购工作多提建议。调查报告草稿出来后，先经调查委员会讨论修改，再经县人大常委会主任会议讨论修改后才正式定稿。调查报告形成后，按照人大监督的程序，下一步应该召开人大常委会会议听取报告，形成相关决定、决议。海安县人大常委会的领导在继续法定程序之前，以海安县人大常委会党组的名义向县委提出了报告，全文如下：“现将县人大常委会中秋茧收购情况调查委员会《关于1993年中秋茧收购情况的调查报告》报上，人大党组原则同意报告中所提出的三点建议。当否，请县委研究决定。县人大常委会党组 1993年11月9日 抄送：县人民政府党组。”

3、监督的结果。后续的人大监督程序虽未进行，但监督效果明显：一是县政府分管副县长在调查询问时当场流下了痛苦、悔恨、自责的眼泪；主要负责人在县人大常委会会议上作了检讨发言，并对自觉接受人大监督做好今后蚕茧收购工作作了表态发言。二是县委调整了县政府的领导班子，将县委常委、办公室主任充实到县政府。三是新的分管副县长到任后迅速采纳了调查报告中的建议，成立了由相关部门（包括人大财经委）参加的蚕茧收烘领导小组，自己任组长，研究制订了相对灵活的工作机制。此后这个体制、机制一直沿用至今，海安再也没有发生大批量蚕茧流失的现象，公司加农户的茧丝绸一体化经营模式放样全国，鑫缘茧丝绸公司成为全国同行业中的佼佼者，被评为国家级农业产业化龙头企业。

二、笔者的体会和心得

从当时来看，海安县人大常委会依法启用特定问题调查这一监督利器，影响震动很大。一是事发突然，在审议农业议题时由于参会人员的激情发言和几位委员的临时动议。二是县人大常委会敢于拍板，议案提出后常委会随即进行了讨论和表决，当场组建了以分管副主任和五位委员组成的中秋茧收购情况调查委员会。三是委员会成员严肃认真、高度负责，分成城、乡两个组，迅速启动调查。四是全县上下瞩目，县委高度重视，老书记多次到人大了解情况，商量对策；政府自觉接受监督，县长、常务县长、财贸县长、农业县长分别接受询问和谈话。五是监督程序不尽完整但监督结果相当完美。人大依法监督成立调查委员会没有错，如果继续下面的监督流程，召开常委会听取报告作出决议、决定也不会错，但海安人大的高明之处在于在继续下面流程之前，通过党组织的渠道向县委作了请示，人大党组的报告受到了县委、县政府的高度重视，县委及时调整充实了县政府的领导班子，县政府自觉接受人大监督，事实证明，自我纠正远比人大片面监督效果要好。

三、今天的总结与启示

人人都知道监督工作难做，特别是特定问题调查权的设置初衷往往和问责、罢免相联，政治性较强，更加难以操作。但海安县人大常委会不仅敢于拍板，而且还取得了意想不到的监督效果。当时的经验现在可以总结为民主开场、党委收舵；定位合法、取舍合理；讲究方法、保证效果。站在2014年的时间窗口，面对十八大和十八届三中全会对人大工作的新要求，海安人大的特定问题调查至少给我们以下启示：

1、敢于亮剑、树立权威

询问与质询权、特定问题调查权等是人大监督“武器库”中的“重武器”，不能经常用，但必须得用。1993年海安人大的特定问题调查，在当时不仅迅速平息了全县上下对县政府蚕茧收购组织不力的热点议论，而且使人大的监督工作迅速成为全县上下高度瞩目的话题。特定问题调查这一“重磅武器”出场，果然不同凡响，收到了恰如其份的效果，不仅及时化解了民怨，而且树立了人大权威。询问与质询、特定问题调查这些法律规定的动作，如果人大及其常委会一味虚置不用，不仅有失职之嫌，而且难以树立人大权威。

2、讲究方法、注重效果

海安人大的特定问题调查，不仅在调查过程、调查报告的起草中讲究方法，而且调查结果的运用更讲究方法。当时本可以按照人大监督程序继续进行下去，但海安县人大常委会却另辟蹊径，将调查委员会的调查报告以海安人大党组的名义报送县委，既符合中国的政治特色，也得到了党委的重视和支持。可以说，这次特定问题调查的监督，人大跑的是前半程，县委接的是后半场。正是有了海安县委的过问，特定问题调查才取得了人大片面监督不能达到的效果。

3、三位一体、有机统一

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，这句话没有错，但仅有这一句话是远远不够的。海安的特定问题调查实践更是证明了这一点。笔者认为，党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一才是当代中国最大的政治。十八大报告指出，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法制国家，发展社会主义政治文明。要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效地治理国家。这就要求从事人大工作的同志既要按照《监督法》的规定，大胆开展人大监督工作，也要注意依靠党的领导，防止将人大制度理论上片面化、实践上片段化的倾向;同样党委对人大的监督工作要做到放手但不放任，既敢于让人大制度活跃起来，为人大代表依法履职和公民的平等参与创造条件，也要善于驾驭和把控人大监督的方向和程度。这样党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一才会落到实处，中国特色民主政治的活力和优势才能迸发！

（江苏海安人大财经工委 刘厚宏）