地方版“学校法”： 为何立规矩？如何画方圆？

青岛市近日发布并正式施行了《青岛市中小学校管理办法》（以下简称“《办法》”），提出“中小学校对影响教育教学秩序的学生，应当进行批评教育或者适当惩戒”，首次以地方政府规章的形式，提出了对学生进行“惩戒”的概念，引发社会热议。

中小学应如何依法管理依法治校？学校对学生安全负责的边界在哪儿？在立法资源有限的情况下，地方性教育法规如何“另辟蹊径”？教育部政策法规司日前专门召开学校管理法律问题研讨会，探讨学校管理中出现的相关法律问题和立法需求。

惩戒之名，行教育之实

“在《办法》中，规定对影响教育教学秩序的学生进行适当惩戒，是为了更好地教育学生。社会对‘惩戒’的极大关注，真的是意料之外。”青岛市教育局局长邓云锋说。

在社会热议“惩戒”话题的同时，青岛新闻媒体曾面向家长和中小学生对该条规定的评价做过一次调查，数据显示，该市80%的家长对于“适当惩戒”持认同态度，中小学生中对该条规定的认同比例也达到了70%。

北京十一学校副校长周志英说：“事实上，学校在日常教学活动中，对违反正常教学秩序的学生，已经在实施惩戒行为。”在她看来，《办法》的出台，只不过是将这一实际发生的行为，用法规的形式予以确定。华中师范大学附属小学校长沈爱华认为，当前学校存在教师不敢管学生的现象，“惩戒”的规定，实际上是对教师教育权的保护。

中国人民大学教育学院教授申素平认为，之所以“惩戒”的规定引发热议，主要是因为相关规定中“惩戒”概念不明晰。“在上位法如《教育法》《教师法》中，并没有明确学校和教师有惩戒权，但对于体罚是明令禁止的。什么是惩戒，什么是体罚，两者的界限需要厘清。”她建议，如果无法对“惩戒”给出明确定义，可以反向思考，罗列出什么不是惩戒而是体罚或变相体罚的内容，这样也有利于学校或教师在施行时进行考量。

“惩戒的形式多样，是当场惩戒还是延时惩戒都有不同做法。实施惩戒的主体不一定是学校，家长和家委会也可以。”北京大学法学院教授湛中乐认为，在法规实施的过程中，惩戒的内容还应细化，公开化和制度化也十分重要，需要从理论和实践层面进一步探索和实践。

从管理走向治理，强化学校主体意识

在放学途中学生发生意外事故，学校是否应该担责？这也是与会教育、法律专家比较关注的问题：学校对学生安全负责的边界在哪儿？

按照法理，学校不应担责，但现实情况却更复杂。面对此类安全责任问题，学校多处于弱势地位。沈爱华认为，学校工作的顺利开展，亟须从法律层面对教育从业者的角色进行明确的定位，这牵涉到学校内部校长、教师的地位与尊严问题。

中国政法大学法治政府研究院院长王敬波说，学校面临的很多问题，症结就在于学校的法律主体意识没有建立，因而权责界限不明确，极易受到来自社会各方的干预。

《办法》规定，“学生在节假日、寒暑假、放学离校后等非在校期间以及非学校组织的活动中，发生伤害事故的，组织者及学生监护人应当依法承担相关责任”。对此，王敬波认为，青岛这次“明文规定”，以问题为导向，实质上固化和强化了学校的主体意识，这也是教育体制改革从管理走向治理的体现。

在王敬波看来，“所有的问题都是教育的问题，所有的事都是教育的事”这种观点，恰恰体现了社会对学校主体权责认知的模糊。“如果可以，建议从组织法层面规定学校管理、治理以及保障的权利和职责。所有部门都应该给教育部门和学校以支持。”

邓云锋说，为了化解学校在管理过程中孤立无援的尴尬，青岛在制定《办法》时，特意将“财政、规划、国土资源、公安、机构编制、人力资源和社会保障等部门应当按照各自职责和本办法规定，做好有关工作”这一条写入总则，并对相关部门在学校规划建设、师资经费配置、安全保障等方面的职责在有关章程中进行了明晰和细化，“让教育真正成为大家的事”。

立法资源有限，地方版“学校法”另辟蹊径

关于学校依法治教的讨论，始终绕不开一个话题——“学校法”的制定与出台。随着近几年校园安全问题的频发，社会对“校园安全法”等相关教育立法的呼声很高。

对此，教育部政策法规司司长孙霄兵认为，当前社会存在一种认知偏差，认为国家层面“学校法”不出台，学校依法治教就无法可依。“其实，《教育法》同时也包含了学校相关法律制度，《高等教育法》《职业教育法》《义务教育法》中均有相关内容，地方的探索实践也值得提倡。”孙霄兵说。

北京市教委政策法规处处长王艳霞认为，北京正在着手制定学校条例，青岛在全国率先出台了学校管理办法，回应了人、财、物等教育改革的热点难点问题，为北京的教育立法提供了路径和启发。

北京外国语大学法学院副教授姚金菊则指出了另一个问题：国家立法任务相当繁重，立法资源也很紧张。她认为，立法不仅是教育行政部门的事情，它涉及多个国家机构，而且我国立法是多层次的，还有行政法规、地方性法规、规章，“要注意立法策略、时机和可替代性方式的选择”。

“比如，‘校园安全法’虽然尚未出台，但全国已有多部专门以学校安全为主题的地方性法规。”姚金菊建议，教育立法要将现有的立法手段用足，地方性法规、规章也具有同等效力。

近年来，各地方在教育方面相继出台了多部规章、地方性法规。“地方性教育法规、规章的制定有一个考虑就是固化教育改革成果，青岛市正是用规章形式将全市近几年教改成果进行固化。”邓云锋认为，地方性法规、规章实际上会更具地方特色。