七论片区扶贫体系研究：片区扶贫规划编制的内容与框架

              《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》（以下称：新扶贫纲要）是未来十年扶贫开发的总动员，连片特困地区（以下简称：片区）是扶贫开发的主战场。片区扶贫规划是打好该区域扶贫攻坚战的基础。编制和实施好片区扶贫规划，对于全面贯彻落实好新扶贫纲要，推进新十年的扶贫开发工作，逐步实现“巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距”的战略目标，具有重要的基础性意义。本文主要讨论片区扶贫规划的定位与思路、基本框架和主要内容。

              片区扶贫规划的定位与编制思路

              把片区作为主战场，以片区方式组织扶贫开发，从理念、思路到方式、方法都体现出全面创新的需求。与此相适应，片区扶贫规划的编制与实施也必然需要有新的理念、新的思路作指导。

              片区扶贫规划要充分体现片区发展与扶贫的联动。片区扶贫规划首先需要体现出扶贫与发展的联系和区别。扶贫是发展的重要组成部分，通过发展带动扶贫，通过扶贫促进发展。扶贫不能简单等同于发展。如果片区规划定位于发展，则更像是区域发展规划，而不是带有特定扶贫目标的扶贫规划。但是，如果片区规划仅仅满足于扶贫、甚至大扶贫的要求，也难以实现片区贫困问题的最终解决。因此，片区扶贫规划需要站在区域经济社会发展全局的高度，实现区域发展扶贫；需要把扶贫开发与区域城镇化、工业化、市场化、信息化、国际化紧密联系起来，以工促农、以城带乡、加快片区整体脱贫致富步伐；需要在区域发展扶贫的格局下，加强行业部门之间的协调与配合，加强区域内重大基础设施建设和直接民生工程建设结合、加强重大产业发展与带动贫困户稳定增收结合，整合资源，加大投入，形成合力。

              片区扶贫规划要充分体现新扶贫纲要的精神。新纲要确定了明确的奋斗目标和主要任务。奋斗目标中针对贫困个体的“‘两不愁、三保证’、贫困地区农民人均纯收入增长幅度大于全国平均水平”和针对贫困区域“推进基本公共服务均等化、扭转发展差距扩大的趋势”等，体现了区域发展与有针对性扶持结合的需求，这是片区扶贫攻坚规划编制的重要指导思想。新纲要确定的十二项主要任务，也是基于推动区域发展以及有针对性的扶持才可能完成。此外，新纲要对片区扶贫攻坚做出了框架性指导意见，就是：“国务院各部门、地方各级政府要加大统筹协调力度，集中实施一批教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生工程，培育壮大一批特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变连片特困地区面貌。”显然，民生工程、特色优势产业、区域性基础设施既是区域发展的内容，也是片区扶贫攻坚的主要任务。只有区域发展与扶贫有机衔接和结合，才能实现“促进基本公共服务均等化，从根本上改变连片特困地区面貌。”的目标。

              片区扶贫规划编制的基本框架与主要内容

              根据上述片区扶贫规划的定位和思路，参考一般规划，结合区域发展规划、扶贫开发规划的编制要求，片区扶贫规划的编制大纲可以分为三个部分和相关的章节。

              第一部分：总体思路和总体布局。主要阐述规划区的基本情况、规划的总体思路、规划的总体布局。主要内容包括：片区的范围和国土面积、自然资源与生态环境状况、经济社会发展概况、贫困与扶贫状况、挑战与机遇、重大意义；片区扶贫规划的指导思想、基本原则、战略定位、发展目标和片区的功能分区、城乡布局、大扶贫格局、产业布局、重大项目布局、交通网络布局等。

              第二部分：六大建设任务。分别是：（1）建设区域发展骨干（基础）工程，包括交通布局和体系、铁路、公路、港口和航道、机场，流域综合治理、水库、大中型灌溉和供水设施、防洪设施，能源供应体系、城乡电网、油气管道、新能源，通信和信息化体系、通信和信息化网络、提升中心城市和县城功能、发挥小城镇基础和带动作用等。（2）发展特色产业群。包括:产业布局与产业结构、特色农业、文化生态旅游业、加工制造业、现代服务业、民族文化产业、产业扶贫机制创新等。（3）改善农村基本生产生活条件。包括村庄规划、乡村道路、土地整治与农田改造、小型农田水利建设、“六到农家”工程、人畜饮水工程。（4）发展社会事业。包括加强教育、加强医疗卫生、加强科技文化体育、促进就业、完善社会保障体系等。（5）加强生态建设和环境保护。包括：划分重点生态区、推进生态建设、环境保护、防灾减灾与应对气候变化等。（6）人力资源开发。包括：人口流动与布局、农村人力资源开发、社区组织能力建设、人才建设等。

              第三部分：规划实施保障体系。主要是：第一，改革创新。包括：深化体制改革，如深化行政体制改革、支持和引导非公经济发展、金融改革、户籍改革、土地利用制度（耕地、林地、宅基地），；扶贫机制创新，如探索扶贫攻坚与跨省合作的协同机制、探索片区扶贫攻坚与生态主体功能区建设、环境保护的共赢机制、探索“政府主导、部门分工、各方参与、合力攻坚”的大扶贫工作体制、探索投入增加机制、扶贫攻坚瞄准机制；协作机制创新，如协作区和省会城市、协作区和周边城市、开展国际交流合作等。第二，政策支持。包括财政、税收、金融、投资、产业、土地、生态补偿、帮扶和扶持重点群体、重大政策和项目贫困影响评估等。第三，保障措施。包括：组织协调方面，如跨省协调机制、各级政府职责、行业部门分工、基层组织保障、考核评价体系；投入保障方面，如扶贫专项投入、行业部门投入、帮扶投入、其他投入等；人才与制度保障方面，主要是人才和制度保障，监测评估等。

（作者系全国贫困干部培训中心主任、博士、研究员）