创新管理释放民间力量——贵州深化小型水利工程管理体制改革调研

□本报记者 陶丽琴 肖智勇 通讯员 王昱

今年年初以来，一项涉及千万群众切身利益的重大改革——深化小型水利工程管理体制改革在贵州广阔农村风起云涌。

7月3日，息烽县小寨坝镇大寨村村民的热情被一场拍卖会搅动得空前高涨：废弃多年的上寨组山塘进行全产权拍卖。一大早，许多村民来到村委会大会议室，想在第一时间知道山塘花落谁家。村民代表、各村民组的党员也悉数到场，监督这次拍卖的每一个程序。

在小寨坝镇水利站站长刘洋介绍山塘的相关情况后，竞价声此起彼伏，从底价7.5万元一路飙升，经过几十轮的竞价，最后该村村民杨明华以20.24万元中标。

成功拍卖并拍出了意想不到的高价，令各方欣喜不已：山塘可恢复蓄水功能，管理的责任能够落实，镇政府满意；灌溉有保障，今后种植经济作物可增加不少收入，村民满意；村集体增加了20多万元的资金，水利等公益性事业也有钱办，村委会满意。

而杨明华也早有自己的盘算：把山塘买下后，在周边流转一些土地，依靠当地红岩葡萄沟这一产业平台，建一个生态山庄，发展农家乐，收入一定很可观。

通过改革，小山塘、小水库等一大批小型水利工程的管理职责由原来的乡镇或村集体转移到农民用水合作组织、农业产业化龙头企业或个人，使过去废弃的工程重新焕发生机，惠及广大民众，助推新农村建设，这正是贵州各级党委、政府，以及水利部门全力推行小型水利工程管理体制改革的出发点和落脚点，并为此不懈努力。

问题倒逼改革——探求破解丰水地区缺水之困的良策

2013年11月，贵州出台《关于实施贵州省“四在农家·美丽乡村”基础设施建设六项行动计划的意见》，提出力争用3～5年时间，建设安全有效、保障有力的水利基础设施体系，加快水利改革发展的任务更加紧迫。

贵州是丰水地区，缺水之困源于水利工程羸弱。今年初，贵州新调任的省政府党组成员、省水利厅厅长黄家培在基层调研时发现，一些地区不仅水利设施缺乏，原有的水利工程因管理不善，导致不能正常发挥效益，有的甚至丧失功能，废弃的小型水利工程也不少见。重建轻管带来严重后果促使贵州下决心加快深化小型水利工程管理体制改革的步伐。

据了解，上世纪90年代末，贵州就开展小型水利工程产权制度改革试点工作，但由于当时的改革没有统筹考虑工程相关者的利益，简单地“一拍了之”，之后引发新的矛盾，工程管理主体和管理责任难以落实到位，有利就争，无利就推，出了问题一走了之。多数工程擅自改变功能与用途，造成了许多用水纠纷。正是过去少有成功的案例，贵州在2014年按下了小型水利工程管理体制改革的重启键。

新一轮改革吸取过往的教训，加强顶层设计，省水利厅、财政厅出台《关于深化小型水利工程管理体制改革的实施意见》，并按照试点先行、典型引领、分类实施、全面推进的总体要求，力争通过示范县探索出可复制、可推广的经验和做法，进而指导面上改革。

小型水利工程管理体制改革涉及千万农村群众利益，各级党委、政府和水利部门高度重视。省水利厅多次进行专题调研，并成立了督导工作组，深入一线蹲点指导和巡回督查，及时了解示范县、试点县（区、镇）改革情况，现场指导改革工作，确保改革质量与进度，同时加强宣传培训。试点县分别成立了县、乡（镇）、村党政“一把手”任组长的水利改革工作领导小组，建立三级联动工作机制。一场波澜壮阔的改革拉开大幕。

突出民生保障——用民间智慧建立起多样化的管理形式

贵州有各类小型水利工程约100万处，权属情况和管理体制千差万别，如何让群众从小型水利工程管理体制改革中得实惠，各地坚持把群众参与贯彻始终，从前期工程确权，到最后签订协议完成改革，全程公开。并明确，必须由三分之二以上权属人参加会议，且有三分之二以上的参会人员同意才能确定改革形式。

记者在息烽、凤冈、遵义等地走访时了解到，改革管理体制包括承包、拍卖、股份合作等多种形式。

一是承包，即，在工程所有权不变的情况下，由承包方与发包方签订承包合同，按双方约定进行管理和经营，由承包方按合同规定向资产所有者交纳承包费。息烽县长冲沟水库采取的就是这种方式。

长冲沟水库是一座库容为20万立方米的小（2）型水库，由于其集雨面积小，需要引山洪入库蓄水。过去由于引水沟淤积无人清理，水库蓄不了多少水，下游灌溉没有保证，附近村民争水打架的事时有发生。潮水村村民杨勇以每年1500元的承包费取得了该水库的经营管理权和使用权，并以合同的形式明确了双方的权利义务。他雇用2个人进行日常管理，清淤除草，耕种季节给村里1000多亩农田放水灌溉。

村民无偿用水，每年上交承包费，还要雇人管理，杨勇在其中有多大赚头？工程能管好吗？群众灌溉有保障吗？

面对记者的疑问，息烽县水利局原书记胡敬国告诉记者：水库的收益主要来自生态养殖和垂钓，一个月约有1万元的收入。从养殖旅游的需要出发，承包者有管好工程多蓄水的意愿和必要。养殖和灌溉用水之间虽有利益冲突，但通过合同约定可确保群众用水。

二是拍卖，即，按照“公开、公平、公正、民主”的原则，采取公开竞价的方式将水利工程产权出让。小寨坝镇大寨村上寨组山塘采取的就是产权拍卖方式。

上寨组山塘因淤泥淤满不能蓄水，多年来村民组以每年250元的低价承包给一农户种水稻。这次改革中，采取哪种改革形式成为群众争议的焦点：有的群众希望拍卖，因为山塘恢复原有功能投入比较大，短时期内难有回报，采取承包或租赁的方式不容易实现；有的群众不同意卖，认为山塘是村民组的，原本每年还有250元的收入，卖了就啥也没了。通过反复讨论，最终拍卖的意见得到了一致认同：拍卖之后，不仅山塘可恢复原有蓄水功能保障灌溉，而且所得款项存入专户，每年存款利息分给全组村民，较之拍卖前群众获得的利益更多。

记者在大寨村采访时看到，山塘恢复工程正在进行，一些工人正在开挖引水沟。据息烽县水利局副局长张仁刚介绍：山塘拍卖后，镇政府与竞买人签署合同，约定相应的权利义务，山塘原有的蓄水灌溉功能不能改变，村民在耕种季节享有无偿用水的权利；竞买人依法享受养殖、旅游等利用山塘优势进行多种经营的收益权，如果违反约定可终止合同。

三是股份合作，即，采取资本联合、技术联合与水利工程资源联合经营，利益共享，风险共担。

凤冈县九龙水库由临江村委会承包给九龙立体生态农业有限公司开发管理，双方约定：因水库产生的供水和农田灌溉收费由双方共同拥有，村委会拥有部分作为村集体资金积累，可用作其他水利建设；公司拥有部分用于水利设施日常维护。

以九龙水库为水源的九龙山塘由联合组村民流转土地清淤筑坝而成，山塘养殖12种鱼类，年产值上百万元。联合组土地通过租赁和折价入股的方式交给九龙立体生态农业有限公司开发经营，联合组村民占25%的股份，公司占75%的股份，产生的经济效益按比例分成。公司还要优先聘用该组村民就业。通过股份合作的方式，不仅落实管理权，用水不愁，而且村民从改革中获得了更大的利益。

四是农民用水户协会民主管理。养龙司镇高坡村饮水工程需从水厂通过二级提水至高位水池，再向用水户供水。过去由于管理不善，每立方米水价高达8.5～9.0元，群众难以承受，导致该工程运行一年多后即停止供水。2012年，政府投入40余万元对工程进行了升级改造。这次改革中，组建了高坡村用水户协会，采取“水厂＋协会＋农户”的管理模式和“两部制水价”，由水厂对协会供水，协会对用水户管理。协会每月在向用水户收取10元基本水费的基础上，再按每立方米3.3元的水价计量收费。通过改革，水顺畅了，人顺心了，不仅解决了多年来工程管理不善、水费收不了、群众怨气大的问题，还使村寨环境得以改善，提高了群众生活质量，促进了小康村建设进程。

凝聚民间力量，汇集民间智慧，形成民间共识，是改革成功的重要途径。贵州正是走好了依靠群众这招棋，也就为小型水利工程管理体制改革提供了不竭动力。

创新破解难题——让改革走得更稳让群众更多受益

在政府和水利部门的引导下，蕴藏在民间的热情被激发出来，共同谱写小型水利工程改革发展“升级新曲”——记者在采访中深刻感受了这一变化。

在这次盘活水利工程存量中，突出民生保障，农民利益紧扣工程管理者利益，这一牢固的结构扩展出各种意想不到的嬗变，繁衍出越来越多的成果。

贵州小型水利工程管理体制改革有两大理论创新：一是产权理论。在水利工程确权方面，把土地和地上有形资产分别认定，土地属国家所有不可改变，而地上资产则属于集体，可以明晰，产权可以转移。这一创新为小型水利工程拍卖规避了法律上的限制。

“全产权拍卖的好处在于持续性、永久性，竞买人投资水利工程无后顾之忧，避免了过去临近承包期限不再投入、疏于管理现象。” 贵州省水利工程管理局副局长蔡华频介绍说。

二是水权理论。水权包括水资源所有权和使用权，水资源属于国家所有，不可改变，但水资源的使用权可以明晰和转移。改革中，水权随着工程所有权、使用权的转移而同步转移。

颁发产权证和水权证，签订管护责任书，厘清工程责权利，给各方吃下定心丸，是贵州小型水利工程管理体制改革的一大亮点。县政府针对具体情况分别颁发“三证”和签订“一书”。所有权和使用权合二为一的，直接颁发工程所有权证；所有者和经营者分别为不同主体的，分别颁发所有权证、使用权证和水权证。同时，所有权主体与管理者签订管护责任书，通过具有法律效力的“三证一书”，达到权属清楚、管理落实、责权利明确的效果，保证工程有效管理和避免水事纠纷发生。

可转化成经营性资产的水利工程能够吸引社会投资，对于纯公益性工程管理怎么办？雷山县在这方面进行了探索。今年6月，县政府批准成立了雷山县水务物业公司，负责全县所有的公益性小型水利设施的管理，包括公益性小型水库、橡胶坝、山洪灾害监测设备等。由县水利局与物业公司签订管护合同，明确具体责任，每年60万元的管护经费列入财政预算。通过政府购买服务方式，解决了公益性小型水利工程管理“盲区”。

水利工程提供的是公共服务，管理体制的改变并不意味着政府公共服务责任的消失，而是要求政府承担责任的方式有相应改变，因此，改革决不能一拍了之。依法行政，加强监督，加强培训和指导，以及必要的扶持，成为各级政府和水利部门今后必须担负的责任。

“给农民增加了经营性资产，增加了创收的途径。”这是基层群众对小型水利工程管理体制改革的深刻感受。

深化小型水利工程管理体制改革时逢新农村建设重要机遇期，也赋予了水库、山塘新的使命。各地注重把改革与水生态建设、产业结构调整相结合，鼓励所有者或管理者把具备条件的水库、山塘打造成集养殖经营、观光旅游、环境保护和农田灌溉于一体的水生态循环经济实体，促进农民增收致富。

改革也让农村群众拥有更多的权益。养龙司镇幸福村土地流转后，农民不再需要灌溉。该村通过成立农民用水户协会，在农业企业园区安装喷灌供水管网，由协会与公司签订有偿用水合同，将原有群众的水资源使用权转售给用水企业，实现了水商品与市场的有机结合。

问渠哪得清如许，为有源头活水来。深化改革，趋时更新，是水利事业发展的关键。农民增收呼唤改革，新农村建设呼唤改革。随着小型水利工程管理体制改革不断深入，这项顺民意、谋民利、得民心的壮举必将在贵州大地春风劲吹。

来源：中国水利报