权威解读：水污染防治法修改背后的民生关切

    2016年12月召开的十二届全国人大常委会第二十五次会议审议了国务院提交的《中华人民共和国水污染防治法（修正案草案）》。这是继2015年1月1日新的环境保护法、2016年1月1日新的大气污染防治法开始实施以来，在污染防治立法领域的又一重要进展。修正案审议通过后，将为我国全面推进依法治国、在生态文明建设领域构建最严格的生态环境保护制度再添法律依据。

    强化水污染防治工作事关人民群众切身利益，集聚全社会的广泛关注和积极努力。水污染防治法的修改，从立法规划、计划的确定，到草案要解决的主要问题，再到审议的具体安排，无不彰显出浓厚的民生关切。

法律修改的主要进展情况

    现行水污染防治法是1984年制定的，先后于1996年和2008年两次修改，对防治水污染发挥了重要作用，水污染防治工作在标准规划、监督管理、工业和城镇水污染防治、饮用水水源安全保障等方面均取得积极进展。但随着全面建设小康社会的不断推进，人民群众对美好环境的诉求日益提升，对水污染防治工作提出了新要求，全国人大代表也不断提出修改水污染防治法的议案。为积极回应社会关切，顺应国情民意，2013年，经中央批准，全国人大常委会将修改水污染防治法列入五年立法规划，由国务院提请审议。2016年，全国人大常委会将水污染防治法修改列入年度立法计划，安排在12月会议上初审。

    为更好地推动法律修改，2015年，全国人大常委会对水污染防治法实施情况开展执法检查，陈昌智副委员长在八月召开的常委会第十六次会议上做执法检查报告；会议还开展了水污染防治专题询问，张德江委员长出席，沈跃跃副委员长主持询问，汪洋副总理带领国务院办公厅、环保部等10个部门13位负责同志到会应询。执法检查和专题询问进一步明确了法律实施取得的成效、存在的主要问题、下一步的主要目标等，聚焦了法律修改要解决的重点问题，推动了水污染防治法的修改进程。为保证按时提请常委会审议，全国人大环资委提前介入法律修改进展，2015年10月、2016年6月和10月，环资委三次听取环保部介绍法律修改工作进展。

    按照全国人大常委会和国务院的立法工作安排，2016年10月，环保部将法律修订草案送审稿报请国务院审议。国务院法制办在深入研究的基础上，将修改集中在全面落实《水污染防治行动计划》确定的主要制度措施、与新的环境保护法相衔接、围绕执法检查发现的重点问题和社会普遍关注的突出问题等方面，进一步修改完善后，经国务院第157次常务会议讨论通过，提请全国人大常委会审议。12月9日，环资委召开全体会议，对修正案草案进行了审议，建议提请全国人大常委会第二十五次会议审议。

强化地方政府责任

    防治水污染、保护水环境事关民生福祉，事关全面建成小康社会，需要各级政府和有关部门按照中央统一部署，更加主动自觉地加大对依法推动水污染防治工作的努力。为保证各级地方政府切实承担起对本行政区域水环境质量负总责的法定责任，修正案草案增加规定“未达到水污染防治规划确定的水环境质量改善目标的，有关市、县级人民政府应当制定限期达标规划，明确防治措施及达标时限，并可以根据达标需要对本行政区域内的水污染物排放单位提出严于国家和地方水污染物排放标准的控制要求”。

    这一规定，在新环境保护法第二十八条规定“未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标”的基础上，把限期达标规划制度从“未达到国家环境质量标准”扩大到“未达到质量改善目标”，进一步提高了水污染防治工作的针对性和实效性；同时，在新环境保护法第十六条“省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准”的基础上，授权市县级政府对企业提出“严于国家和地方排放标准的控制要求”，也进一步彰显了国家用最严格的法律制度保护水环境的决心。一方面，地方政府在环境保护领域的责任在加大，另一方面，法律手段和力度也在增多。相辅相成，保障地方政府责任落到实处。

加强流域水污染联合防治与生态保护

    健全流域水污染治理协调机制，加强跨流域环境监测合作，做好重点交接断面联合预警等，是解决跨界水污染防治问题的一致呼声。修正案草案规定国务院环保部门应当会同有关部门和省级政府，建立重要江河、湖泊的流域水环境保护联动协调机制，加强水污染联合防治。同时，为提升流域环境资源承载能力，规定要明确流域生态环境保护要求，组织开展监测评价，实施有关生态修复工程。有关开发建设活动要采取有效措施维护流域生态功能。

    水污染跨流域和区域，而环境管理有辖区，这是流域水污染防治工作的“老大难”。当前，我国流域水污染防治工作面临三大问题：一是土地开发利用不合理，导致流域生态功能严重降低。森林、湿地等生态用地是保证水源涵养、水土保持、水质净化等流域生态功能的重要区域，生态用地遭到破坏，流域生态系统的自我调节能力就会显著下降，严重制约生态环境承载力，威胁流域生态安全。二是水资源过度开发利用，进一步加剧了水污染治理的难度。我国北方流域水资源开发率大多超过了40%的国际开发利用上限，有些河段几乎没有天然径流量。三是流域水环境污染严重，水生态健康严重受损。地表水国控断面中，仍有近9％为劣V类；108个国控重点湖泊（水库）中，四分之一处于富营养状态。水环境恶化显著改变了生物原有生存环境，生物多样性受到重大影响。

    修正案草案在新环境保护法第二十条“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”的基础上，对流域环境资源承载能力监测评价和预警等提出具体要求，使法律针对性进一步增强。

    针对不少流经城镇的河流沟渠黑臭问题突出，虽然这些水体本身不作为饮用水或者工业用水，更多是景观用水，但群众反映强烈，草案为解决百姓身边的水污染问题，特别规定整治城市黑臭水体，提升流域环境资源承载能力。

完善水污染防治监督管理制度

    围绕排污许可、总量、监测等多项制度的系统设计和有机衔接，修正案草案从三个方面完善水污染防治监督管理制度：一是做好排污许可与总量控制、达标排放等制度的衔接，规定排污许可证应当明确水污染物种类、浓度、总量和排放去向等要求；二是完善环境监测制度，明确排污单位的自行监测义务；三是建立有毒有害水污染物名录制度，加强风险管理。

    《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：实行最严格的源头保护制度，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度。这三处修改，正是从“严格监管所有污染物排放”的角度，对水污染物的排放实行全流程监控。要求排污许可证明确水污染物种类、浓度、总量和排放去向等，通过对排污企业许可证的管理，实现对区域和流域环境质量的管控，有助于解决实践中比较突出的个体达标与总体超标的问题，落实水污染物排放总量控制。要求企业自动监测设备与环保部门的监控设备联网，明确企业自行监测义务，有助于实现从行政管制到自我管理的过渡，落实企业污染防治的主体责任。针对含有毒有害水污染物的废水与其他废水混合排放的问题，由于污水处理厂一般采取生化处理工艺，不能有效去除重金属等有毒有害污染物，导致各地污水处理厂超标排放甚至停运的事件时发，因此，在大气污染防治法设立了有毒有害大气污染物名录并实施风险管理的规定基础上，草案也明确了有毒有害水污染物名录制度，旨在明确优先管理对象，提高管理效率。

强化重点领域水污染防治措施

    在工业废水、地下水、农业和农村水污染、船舶污染等方面，把法律规定具体化，注重操作性，是修正案草案着力解决的问题。

    2015年，党中央、国务院发布的《关于推进生态文明的指导意见》中提出：“实施地下水保护和超采漏斗区综合治理，逐步实现地下水采补平衡。推进地下水污染防治。”同年，全国人大常委会执法检查组《关于检查<水污染防治法>实施情况的报告》指出，我国地下水水质状况不容乐观，部分地区地下水污染较重。根据2015年《中国环境状况公报》，全国5118个监测井（点）的地下水水质监测结果显示，水质优良、良好、较好、较差和极差的监测点比例分别为9.1%、25.0%、4.6%、42.5%和18.8%。地下水污染具有隐蔽性、复杂性、长期性和突发性的特点，地下水一旦污染，修复周期漫长、费用昂贵。为此，修正案草案明确有关企事业单位应当采取防渗漏等措施，加强地下水水质监测。

    当前，农村水污染防治工作的紧迫性和艰巨性更加突出。现行水污染防治法专设“农业和农村水污染防治”一节，规定了农药、化肥施用、畜禽养殖与水产养殖、以及工业废水和城镇污水用于农田灌溉时的水污染防治规定，但是，对农村生活污水和垃圾处理没有要求，对工业废水和城镇污水用于农田灌溉的规定也有不足。没有攻坚克难的决心和切实可行的制度，农村水污染防治工作就很难有突破。为此，修正案规定县级以上地方人民政府应当统筹规划、建设农村污水、垃圾处理设施，并保障其正常运行。

强化饮用水安全保障制度

    饮用水安全保障是本次修改工作的突出重点。《关于加快推进生态文明建设的意见》、《水污染防治行动计划》等系列文件中都提出要“加强供水全过程管理，确保饮用水安全”。常委会执法检查报告将“强化饮用水水源保护，依法保障饮用水安全”专门列为六条建议之一，并具体指出问题：2015年，86个地级以上城市141个水源一级保护区、52个水源二级保护区内未完成整治工作；有的水源地上游分布着高风险污染行业；饮用水水源环境监测监管能力不足，难以有效应对突发环境污染等。此外，还存在城市备用水源建设和保护有待加强、农村地区分散式饮用水水源保护工作基础薄弱等问题。

    应该说，饮用水安全保障涵盖从源头到龙头的饮用水供给各个环节，生产事故、交通事故、水污染物排放、自然灾害、供水处理与输送事故等问题，最终都可能导致百姓的“水杯”出现问题，喝不上干净的水。为从全过程严防严控饮用水安全，修正案草案增加规定开展饮用水水源污染风险调查评估、建立城市应急水源、发展规模集中供水、加强饮用水水质监测、加强饮用水安全应急管理等内容。

严格法律责任

    修正案根据环境保护法的精神，对无证或者不按证、超标、超总量排放水污染物等违法行为，规定了严格的法律责任，并与环境保护法规定的按日连续处罚和拘留措施进行了衔接。

    现行水污染防治法于2008年2月审议通过。在三次审议的过程中，如何加大水污染防治违法处罚力度，是常委会委员们反复强调的问题之一。有委员提出，仅从经济成本上看，企业与其花钱买设备治污，不如装暗管偷排，被环保部门查到，就主动交罚款。针对这个问题，现行水污染防治法专门规定了对超标超总量排污的，环保部门按照权限责令限期治理，处以应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。把处罚数额与排污费挂钩，目的是罪罚相当，加大力度。从实施情况来看，起初是发挥了震慑效果，但随着生态文明建设的不断推进，特别是新环保法实施以来，这样的处罚又明显不足。为此，这次修正案不仅扩大了处罚行为种类，还规定10万元以上100万以下的处罚，并对情节严重的，规定了停业、关闭等措施。

    （作者为全国人大环资委法案室副处长）