民主法制建设迈出坚实的一步

    □法制日报记者陈丽平 □法制日报见习记者李想整理

    曾任全国人大常委会法制工作委员会副主任、全国人大法律委员会委员的张春生,1979年开始就在全国人大常委会工作,是我国改革开放以来立法工作亲历者之一。他长期从事国家法和行政法立法工作,曾两次参与选举法修改,见证了我国从等额选举到差额选举的进步。在全国人大成立60周年之际,张春生向《法制日报》记者回顾了我国差额选举制度诞生的台前幕后。以下是他的口述实录:

    新中国成立以来的选举制度,我看可以分为三个阶段。第一阶段是1953年选举法诞生之后。这一时期制定的选举法、地方组织法、全国人大组织法,是新中国首批与选举制度有关的法律。上世纪50年代的选举,民主程度比现在低,最典型的是实行等额选举制度。老百姓的说法是“上面提名单,下面划圈圈”。河南有个说法,叫“举拳头,吃馒头”。比如乡人大要选乡长、副乡长,候选人没有几个,又是等额选举,也没有无记名投票。选举时,代表们举手就通过了。选完后吃饭时每位代表发两个馒头,一碗糊辣汤。这就被称为“举拳头,吃馒头”。

    我国当时为什么没有实行差额选举?因为经验不足,借鉴了苏联选举制度。但不等于说上世纪50年代就禁止差额选举。1954年第一届全国人民代表大会有一个重要议程——选举国家主席。那时候中共和民主党派协商,提出毛泽东做国家主席候选人。选举议程开始,刘少奇同志主持会议,在公布毛泽东做国家主席候选人之后,还向大会征求意见,问有没有别的代表团、代表提出另外的国家主席候选人。彭真同志后来说,如果提出别的候选人,也得列入候选人名单,那就要差额选举。这意味着当时并不是绝对的等额选举。

    第二阶段是1979年修改选举法和地方组织法。一大进展是把各级人大代表选举一律变成了差额选举。我们的选举又分直接选举和间接选举。所谓直接选举是县乡代表在选区里由选民直接投票产生,确定的差额是三分之一到一倍。间接选举是设区的市、省和全国由下一级人民代表大会选举上级代表,差额必须达到五分之一到二分之一。经过几次修改,规定了代表大会上要有两个渠道提名。一是主席团提名候选人。实际上是党委按照党内民主程序,提出一个名单,征求民主党派、工青妇等组织的意见,最后确定下来提给大会主席团,主席团经讨论接受了,提给代表大会。为什么不写党委提名?因为人民代表大会中没有议会党团,和西方国家不一样,所以是主席团提名。同时又设定了一个渠道,就是代表联名可以提出候选人。一开始是各级人大都是10人以上联名,后来大家反映不合理,就设一个台阶,省级人大代表提名候选人得30人联名,设区的市20人联名,县乡还是10人联名。还有一个环节是正职选举,规定原则上要差额选举,如果提不出别的候选人可以等额选举。同时规定副职必须差额选举,差额比例一到三人。如果两个渠道代表提名的多,超过了法定差额,规定要进行预选,预选出来的正式候选人也必须是差额的。

    北京市1981年进行换届。为了搞好换届选举,当时中央组织部部长、老一代革命家宋任穷同志把北京市委书记、人大常委会主任、市长找到中组部,说你们一定要按照差额选举原则贯彻好地方组织法,开好这次大会,全国都在换届,你们要做个榜样。三个人都做了保证。当年北京市提名的若干副市长人选在大会选举中有两个落选了。彭真同志说差额选举就是有当选、有落选。落选就一定有问题吗?等于做了一次批评和自我批评,好好工作早晚会被人民群众认可。

    第三阶段是1995年以后,差额选举的原则进一步程序化,包括选民、代表的提名,选国家机关领导人,正职选举、副职选举等,使得差额选举制度越来越完善。

    当时,正职是不是要搞差额选举,曾经有争论。一种意见是正职实行等额选举；另一种意见是正职要一律搞差额选举。

    全国人大常委会考虑,1986年修改的地方组织法相关规定已施行9年,没有出现什么问题,建议维持不动。经常委会党组请示中央后,中央赞成人大的方案,正职选举维持了1986年的规定,就是原则上实行差额,提不出来别的候选人可以等额选举。

    当时对政府副职的选举也有两种思路:一种是政府副职要在人大选举,而且要差额选举；另一种思路是,对政府副职不进行选举,由正职提名,由人民代表大会审议决定。后一种用选任制度的“行话”叫“组阁”。

    针对这两种意见,全国人大常委会反复研究后认为,“组阁”在法理上讲不是没有道理的,按照地方组织法规定的决策原则,行政机关实行首长负责制。行政首长负责制从法律上讲有两个含义:一是行政首长对行政职权范围内的事有决定权。他们有权力根据对法律和党的政策的理解,根据对实际情况的判断决定问题。虽然地方组织法也规定了重大事项要召开政府常务会议或全体会议来讨论,但是这个讨论是不表决的,最终还是行政首长决定；二是行政首长对所作决定要承担责任。行政首长负责制,意味着副职要对正职负责。所以由行政首长“组阁”,在法理上是有一定依据的。问题在于,从1954年开始,法律规定地方政府副职领导人的产生就是在大会选举。新时期又改为差额选举。改成“组阁”,代表们认为没有选择权,不赞成。

    当时,全国人大常委会领导委托我们,给各省级人大主任会议和党组发了一个函件,请他们对这个问题认真研究,提出意见,两个星期之内回馈给我们。我们办具体事,把函发下去了。反馈回来的少数意见认为“组阁”好,顺理成章；多数意见却不赞成,认为从扩大民主的角度来说,还是要进行选举。最后全国人大常委会尊重地方多数意见,维持了政府副职的差额选举制度。

    这些年的实践证明,差额选举受到了广大人民群众和人大代表的普遍欢迎和拥护。差额选举是我国民主法制建设发展的重要标志和一大进步,是符合我国国情和我国民主法制建设实际需要的,应当继续加以坚持,而且要在坚持中发展,在发展中完善。