创新农村扶贫开发模式的调查与思考——关于和顺县扶贫开发情况的调研

10.09.2014 19:27

本文来源: 扶贫办

搞好扶贫开发，实现共同富裕，是落实科学发展观，全面建成小康社会的迫切需要；加快山区经济发展，促进低收入农户增收致富，是地方政府开展农村工作的中心任务。为进一步理清扶贫开发思路，创新扶贫开发模式，推进扶贫开发工作，按照县委的指示精神，和顺扶贫办在全县12个行政村、30个贫困村进行了调查，对全县的扶贫产业进行了广泛深入的调查摸底，通过实地走访、组织座谈、上户摸底等方式，对全县扶贫开发工作情况进行了调研。
一、和顺县扶贫开发的现状
和顺县位于全省的最东部，与河北邢台市相邻。平均海拨1300米。县域总面积2250平方公里，东西长75公里，南北宽30公里。年平均气温6.7度，无霜期125天，昼夜温差大，夏无酷暑、清凉宜人。和顺境内山大坡广，水草丰盛，宜林面积150万亩，全县森林覆盖率为28%。发展畜牧业有得天独厚的条件，是全国畜牧重点县黄牛改良基地县。2011年6月和顺肉牛被国家质检总局命名为地理标志保护产品。农业生产以种植玉米、骨子、山药及莜荞麦等杂粮为主。
全县管辖5镇5乡，294个行政村，总人口14.4万人，其中农村人口11.1万人，耕地面积33.7万亩。2013年全县贫困村260个，贫困人口69199人，占全县农业人口的62%。精准扶贫扶贫开发建档立卡指标规模为贫困村173个，贫困人口50369口人。2013年农业人口人均纯收入4347元，同比增长14.8%，贫困人口人均均收入2064元。 “基础条件差，县穷民不富”仍是目前我县的基本县情。
二、扶贫开发的发展情况
据调查了解，经过上下一致共同的努力，和顺县贫困面貌得到了极大改观，扶贫开发工作取得了实质性进展。
1、在经济效益方面
2013年全县通过扶贫项目的实施取得了显著的经济效益，贫困人口减少了9000人，贫困人口的减幅为17%。全县农民人均纯收入由2012年的3830元提高到2013年的4347元，人均年增收517元，较上年增长了14.8%；粮食总产量由2012年的4952.9万公斤增加到2013年粮食总产量的6022.7万公斤，人均占有粮食由2012年底的380.7公斤提高到2013年底的411.5公斤，增加了30.8公斤。总之通过扶贫项目的大力实施，全县完成减贫9000人，解决了1200头牲畜的饮水困难问题，但由于去年9月13日—14日全县大范围遭受早霜，小杂粮全部冻死，有230村2990户6.1万亩耕地绝收，有 274村3562户9.2万亩耕地减收，从而全县又增加贫困人口4600余人。虽然全县遭受重创，但是由于和顺县委、政府启动了应急机制，一是组织“小秋收”的措施，以增加贫困群众的收入；二是组织外出务工，增加工资性收入；三是协同各有关部门，落实各项惠农政策，使贫困群众收入增长率达到30%。
2、在社会效益方面
据调查，通过扶贫项目的实施，优化了产业结构，改善了群众生产生活环境，公共卫生条件和生态环境得到明显好转，社区文化教育事业呈现出良好发展态势。安全饮水率达到92%以上，农村人口安全饮水与上年相比增长了60%，增长幅度达到6.7个百分点；自然村通电率达到100%；自然村通公路率达到98%，行政村通畅率达到100%；100%的行政村已通客运班车；全县无房农户或危房农户的下降率达到4.6%以下；不存在无厕农户；目前全县教育毛入园率和接受义务教育率均超过核定指标，学前三年教育毛入园率达到65%以上，增幅达到6个百分点；义务教育辍学率在0.6%以下且降幅达到0.3个百分点；高中阶段教育毛入学率达到82%，增长幅度7个百分点；全县所有行政村都实现了广播电视“村村通”，全县贫困村合格文化活动室增长率达到5个百分点；全县目前设有人行、银监局、建行、农行、工行、农村信用联社等金融机构，还有民间小额信贷机构和扶贫部门的农户自主服务社和加援小额信贷机构，体系完善，服务便捷，总之通过扶贫项目全县贫困村群众的基本生产生活条件得到了极大改善，基本公共服务条件得到了进一步提高。
3、在生态效益方面
据调查了解，按照山上治本和身边增绿，大力推进“生态建设产业化、产业发展生态化”的思路，深入推进林业生态大县建设，全力实施荒山绿化、环城绿化、村庄绿化、经济林植造等十大生态绿化精品工程，总投资4758.41万元，造林3.238万亩，到目前已完成投资4153.9万元，占计划投资的87.3%，完成造林1.72万亩。特别是把发展核桃经济林作为农民增收的重要举措，全县核桃经济林2.99万亩，其中今年新增核桃经济林5000亩，占全县核桃经济林面积的16.7%，同时发展林下经济2000亩。全年核桃经济林挂果面积达12600亩，年产量35.7万斤，收入614万元，农民人均纯收入增加23元。通过这些措施增加了全县林地面积，优化了林种结构，扩大了植被涵养水分的覆盖面，减少了水土流失，从而有效地保护了水土资源，改善了生态环境，可持续发展能力明显提高。
三、扶贫开发的模式
1、连片开发整村推进模式
以连片贫困村为一个大板块，以整村推进为平台，大力实施“一县一业、一村一品”的农业发展战略，着力推进“百企千户万头”工程，扶持养牛专业合作社，建设现代化的养牛园区，壮大全县的养牛产业。注重项目村的综合协调扶贫，按照“统一规划，集中使用，渠道不变，用途不乱，各投共资，各计其功”的原则，与有关部门共同研究项目规划、申报和实施工作，做到区域开发一盘棋，有效整合各类涉农资金。2013年投入片区开发资金2000万元，整村推进资金400多万元，以工代赈资金705万元，饮水安全资金507万元，电网建设资金9325万元，土地整理资金3350万元，水利建设资金2785万元，农业项目资金1100万元，畜牧资金1000万元。资金投入总量2.5亿元。形成了强大的合力，对于改善连片地区的生产、生活条件以及产业发展特别是养牛园区建设发挥了非常重要的作用，改变了农牧业基础薄弱、装备条件差的基本现状，提升了产业级次，扩大了产业规模，项目抵御风险的能力增强，贫困群体自我发展的能力提升。
2、移民搬迁扶贫开发模式
通过鼓励和支持条件恶劣的贫困户移民搬迁、易地开发的方式，解决贫困群众的生产、生活问题。主要措施有安置移民、“三三制”等。近年来，新建移民安置点40个。通过多种方式迁移安置贫困人口5000余人。
3、劳动力转移扶贫模式
通过剩余劳动力进行技能培训，学到一技之长后，转移输出异地就业，是扶贫工作的重要组成部分，特别对于青壮年来说是一项鼓励扶贫措施，也符合城镇化建设的需要，是解决“三农”问题，增加群众收入的重要途径。近年来，累计投入培训资金450万元，外输劳动力达到2万多人，务工收入占农民人均纯收入的比例逐年增加，务工收入的比例已经由“十二五”末的28%增加到现在的41%。
4、产业扶贫开发模式
大力发展“公司+基地+农户”的扶贫开发模式，通过支持龙头企业，大力发展订单农业，通过龙头企业吸纳当地劳动力，带动农户的发展，目前全县已经有一户国家级龙头企业、4户省级龙头企业。发展订单农业3800亩，吸纳当地劳动力1000余人，发展双孢菇项目建设已达30万平方米，带动辐射周边农户2800户7680口人，在全县扶贫开发过程中起到了示范带动作用。
5、小额信贷和互助金模式
小额信贷和互助金实施以来，已经成为扶助农户缓解筹资难的主要手段，这种扶贫方式由于信贷成本低和鼓励农户自我租住，能够把贷款直接发放到农户，手续简单，简便易行，为缓解扶贫资金的短缺发挥了积极的作用对于支持小商业、小加工、小运输、小养殖等农户的产业发展效果明显。据统计，目前我县发展小额信贷会员491人，涉及3个乡镇，21个项目村，组建村中心16个，信贷小组120个，投放信贷本金300多万元。互助金项目参加农户达到305户，财政投入扶贫互助金100多万元，发放信贷本金600多万元。
6、上下联动定点帮扶模式
据调查，全县2013年定点扶贫单位共计199个，派出蹲点干部956名，其中：省级单位6个，蹲点干部56名；市级单位45个，蹲点干部226名；县直企事业单位148个，蹲点干部648名。在全县10个乡镇145个贫困村进行定点帮扶，包村总户数达22737户，总人口达76579口人。帮扶项目30余个，总投资额达3573.78万元，比上年增长了19%。在整合各类资源、搞好定点扶贫的同时，县委、政府在全县范围内组织开展了“500名科级干部下基层活动”，抽调县直部门115名副科领导干部深入到全县115个行政村担任第一书记，帮助驻村定规划，兴产业、引资金、跑项目，解难题、促增收的“一对一”帮扶活动，一年来协调帮扶资金860.75万元，帮贫到户的党员干部为贫困户捐资赠物达215万元，办实事、办好事320件。据了解，通过多年的帮扶，有力地促进了农业增效、农民增收、农村起步，起到了“扶好一个村，辐射一个乡，影响一大片”的示范作用。
四、扶贫开发面临的困难和问题
1、文化水平低，人口素质差，自我发展的潜力不足，扶贫难度加大。和顺县农村人口文化素质偏低，据不完全统计，全县农村人口中初中以下学历文化程度占到40%，大专以上文化程度仅为8%。而且农村长居人口中50岁以上的人群占到80%，农村长居人口年龄老化，文化程度偏低是农村人口的基本现状。同时这部分人群长居农村，远离城镇主流社会，长期的生活习惯形成了特定的生产、生活方式和行为价值观，思维心里和行为都有特定的标记，难以短期改变。这就导致了农业生产的新理念、新技术、新知识难以在短期得到推广和应用，一些扶贫项目建成后，后续管理跟不上，半途而废，形成了“有项目、无产业”的怪圈，人口素质的客观现状成为根本解决贫困的瓶颈。
2、贫困线标准不断提高，贫困人口群体加大，减贫任务艰巨。按照新制定的2300元贫困线标准，全县尚有农村贫困人口69199人，占农业总人口的59.6%，贫困人口范围进一步扩大。今后随着物价指数的变化和经济社会的发展，以及国家继续调整贫困线标准加上因灾、因病、因祸、因残疾致贫返贫，以及失地农民增多等因素，全县相对贫困人口仍将长期存在，减贫任务非常艰巨。
3、产业级次低，机制不灵活，贫困人口增收困难，贫富差距拉大。
一是产业级次低，规模小，市场竞争力弱。在生产方式上仍然沿用传统的农业耕作方式，在经营方式上仍然采取独户分散经营的方式，产业规模小、科技含量低，产业链短，产品附加值低，利润空间小。生产、加工、流通分割，生产现代化程度低，连片开发、规模经营难以形成，为了保障基本生活，降低市场风险，很多贫困户仍停留在种植—养殖—种植中轮回，处于半闭合状态。由于产业基础薄弱，一旦遇上自然灾害和市场价格下跌，养殖业就处于亏本经营的状态，生活上重返贫困或维持低收入，难以实现资本积累。二是组织松散，机制不灵活，主体作用难以发挥。目前扶贫开发项目一般以村和协会为项目实施单位，但村组织和协会管理松散，缺少有能力、有知识、有管理经验的带头人来管理集体事务，专业合作社流于形式，缺少严格规范的协会运作机制，项目运行后难以达到预期效果。三是收入结构不合理。从2013年农民人均纯收入构成的四部分来看，目前全县农民从劳务中获得的工资性收入占41%，，家庭经营收入占36.8%，转移性收入和财产收入占22.2%。这说明劳务收入仍然是农民的主要收入开源，缺乏长期稳定的增收项目。四是贫富差距大。与全国、全省年均水平相比差距大。2013年全县农民人均纯收入4347元/人.年，贫困农民人均纯收入2064.68元/人.年，而全国农民人均纯收入为7907元，全省农民人均纯收入为7154元，比全国低3560元，比全省低2807元。与城镇居民收入水平相比差距扩大，2013年全县城镇居民人均可支配收入为17787元，是农民人均收入的4.1倍，是贫困农民人均纯收入的8.6倍。
4、地方财政困难，投入有限，资金短缺的现状难以改变。虽然国家扶贫投入会逐年增加，但和顺由于扶贫区域项目欠帐多，工程难度大，建设成本高，需要投资多，县也没有拿出大量财政资金的能力，单靠国家投入很难满足建设需要，而农民自筹资金的能力非常有限，加之自然灾害，许多农户因灾返贫，扶贫项目普遍面临资金短缺的困境，项目建设推进难，配套建设的资金筹措更难。
5、缺乏带动和引领作用，扶贫的放大效应很难显现。
一是缺乏城镇带动力。贫困问题是“三农”问题的深层表现。“三农”问题产生的根源在于国家长期的二元结构的社会制度。如长期的抑农助工政策，城乡分割的户籍制度以及由城乡户籍制引发的一系列缺失公平的城乡医疗卫生、教育等资源和制度。导致农村的优秀人才全部流入城市，许多人才不愿回农村发展。有农业产业风险大，附加值低，利润空间小的因素，更主要是农村的基础设施差，卫生教育、文化资源匮乏，如果生活在农村，子女的上学得不到优秀的教育资源，老人的看病得不到优良的医疗资源，他们的业余生活得不到丰富的文化娱乐资源，这就导致了大量农村人才流入城市。全新的观念、技术以及资金不能够在农村融合发展，加重了贫困人口的自闭和自卑感，在高速运行的信息社会，贫困村显得更加无能为力，更加固步自封，与现代社会距离越离越远。
二是缺乏龙头企业带动作用。龙头企业多数的经营模式是以“公司+基地+农户”的生产、经营模式进行，但从全县5个龙头企业的发展情况看，由于存在资金管理、技术、土地等方面的原因，龙头企业的发展仍然处于初始阶段。有些还没有达到设计的生产能力，对农户的带动作用显得十分微弱，有些还处于微利或亏本运行，龙头企业的“龙头”作用没有显现。
6、贫困村农业基础薄弱、生产要素流失。贫困村自然气候条件差，多数耕地干旱缺水，土壤有机含量难以提高。气候高寒，生长期短，冰雹、霜冻、洪涝等自然灾害频发，农业基础缺失老化，不仅给扶贫开发工作带来相当的难度，而且是导致一些村今年脱贫、明年返贫的主要原因。除此之外，许多青壮年农村人口进城和到较大村为小孩上学做饭，从事种、养业生产的主要为老弱病残人口，人才缺乏，素质进一步下降，推广的较先进农业科技，成果转化缓慢低效。
五、扶贫开发模式创新的原则
1、经济效益与社会效益相结合
加强农村基础设施建设，发展交通和通讯网络。进一步改善贫困地区的基本生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。
坚持开发式扶贫方针。以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，走出一条符合实际的、有自己特色的发展道路。通过发展生产力，提高贫困农户自我积累、自我发展的能力。这是贫困地区脱贫致富的根本出路，也是扶贫工作必须长期坚持的基本方针。
2、实事求是与因地制宜相结合
制定规划，落实任务。科学制定扶贫开发规划，以贫困乡村为基础，明确建设内容、实施措施、帮扶单位和资金来源。制定规划要实事求是、综合设计、因地制宜、分类指导，要统一评估，统一论证，一次批准，分年实施，分期投入，分期分批地解决问题。
3、整体开发与个体扶持相结合
整体开发是指把贫困地区作为一个整体通盘考虑，由此制定扶贫开发的政策和模式，而不是把贫困地区进行条块分割，各个击破。整体开发可以做到总揽全局，整合各方面的资源，扬长避短，集中力量开发个别地区占优势的产业，实现优势互补。
个体扶持就是要在整体开发模式整体确定的前提下，根据实际情况对有特殊情况的贫困农民制定的扶贫举措。
4、公共财政扶持与市场开发相结合
农村扶贫开发离不开政府的支持，特别是公共财政的支持。继续增加对农业和农村发展的投入。按照统一规划、明确分工、统筹安排的要求，整合现有各项支农投资，集中财力，突出重点，提高资金使用效率。
由于国家财力有限，紧紧依靠财政扶持还是不够的，还要进行市场开发。利用社会资金加速贫困地区的市场扶贫开发。
5、经济扶持和文化扶持相结合
农村地区的扶贫开发，不仅要建立在实物资本和人类技能积累的基础之上，还要建立在信息、学习和对知识加以吸收和改造的基础之上。重视科学技术和普及教育事业，用以保证农村扶贫开发的顺利实施。通过就业岗位培训和教育、医疗设施建设和投入，逐步实现公共服务的均等化，提高当地居民的文化素质。
六、扶贫开发创新模式的建议
1、努力提高贫困人口素质
贫困地区人口数量很大，给整个贫困区域的经济发展带来了沉重的压力，加上现有贫困人口中半文盲人口的大量存在，使得贫困地区的人力资源和整体的经济、环境发展很不协调，从而阻碍了贫困地区的可持续发展。因此，不断提高人口的质量和劳动力素质，为农村贫困地区实现扶贫开发创造重要条件，使贫困者能够独立自主地使自己生活状况不断改善，实现贫困农村可持续发展。
2、建立有效的市场经济扶贫开发模式
着力转变计划性扶贫体制，建立有效的市场经济扶贫模式。农村扶贫重在开放市场。开放市场又重在广修路，不仅包括水泥路、柏油路，还包括信息路。贫困农村只要开放市场，外部的资源就会进入，生产可能性曲线就会向外移动，财富自然就会增加。另一方面市场的开放会使政府和贫困人口各司其责，形成良性互动，为“参与式”扶贫创造条件，从而优化农村扶贫开发模式，使贫困农村实现可持续发展。
积极探索合作社的管理模式，让农民作为主体参与市场的竞争，把扶贫项目的运行转换成市场条件下一个农业现代化企业的运行，把扶贫对象转换成市场条件下一个具体的关系人、受益人。走开发式，参与式下的扶贫开发路子。
3、因地制宜地实行整村推进和片区开发扶贫
整村推进扶贫开发是以村为单位，结合地方特色，因地制宜，整村开发，实现共同富裕。片区开发是以连片特困地区为单位，以村为平分连片开发抓好片区开发。首先要科学规划把产业做大。紧紧围绕全县农业发展战略，在“一县一业”的框架内，科学规划项目，加强项目的可行性调研和论证，特别要广泛征求贫困群众的意愿，使扶贫项目成为当地产业发展的支柱项目，使扶贫项目成为农民脱贫致富的基础项目，并坚持不懈地抓下去，真正形成规模效应，特别是做好项目的可持续性的规划，因势而为，顺应民意，在壮大农业产业上下功夫，在延伸农畜产品加工、贮存、销售上下功夫，在提高农产品的附加值上下功夫，使农畜产品能够有产量，能加工，销得出，有利润，提高农业产业的抗风险能力。其次要创新工作机制，把机制搞活。继续完善和规范合作社和协会运作机制，充分调动农民的积极性，使农民成为脱贫的主导力量，积极培植大户，让大户带动小户，让龙头带动连片特困地区，让产业的发展推动连片特困地区的发展，实现产业发展农民增收。第三要创新投入机制，把资金筹足。按照“农户建家园、企业办产业、放手抓落实”的扶贫投入机制，支持贫困村脱贫致富。采取以奖代补、贷款贴息的方式扶持龙头企业，参与项目的开发。采取公司+基地+农户的模式，构筑特色产业体系，形成贫困村稳定的增收渠道。第四要创新项目实施机制，把项目做实。坚持项目跟着效益走，资金跟着项目走，服务跟着资金走。在项目实施的过程中，坚持将基础设施与产业配套，落实各种责任制，实现项目进一村活一村，进一片兴一片富一片。
4、以城镇化引领为抓手，注重辐射和带动作用
一是必须坚持城乡统筹发展。以城镇化引领农业经济的发展，通过转型农村社区建设，把贫困人口从不适宜居住的地方搬出来，相对集中居住达到规模效应，并配套相应的基础设施和基本公共服务资源，吸引更多的优秀人才集聚，提升农村产业从业人员和经营者素质，以产业发展带动农村的发展，以农业经济发展带动贫困村的发展，以贫困村的发展带动贫困人口的增收和减贫。二是必须完善扶贫机制，以龙头企业带动贫困群众的增收。在计划经济时代，只注重农民生产这一头，农民生产的产品，由政府包销，市场经济时代，再采用这种方法，将出现卖出难，增产不增收的局面，必须依靠加工转化增值，形成产业链。靠加工企业的发展壮大促进农户特别是贫困农户的基地建设和转型就业，实现共同富裕。紧紧围绕农民增收这一核心目标，以市场需求为导向，重点扶持与当地农民增收的主导产业或有一定产业基础的产业，围绕“扶持一个龙头、壮大一个产业、致富一方百姓”的目标，不断转变扶持方式，完善管理机制，用足用活国家有关政策，扶持和壮大一批农副产品生产加工产业。三是必须加强引导和规范，不断完善企业和农户的利益连结机制。在扶持过程中，要引导企业与农户特别是贫困农户、农民专业合作社建立利益连结机制，在平等互利的基础上，与农户、农民专业合作社签订农产品购销合同，形成稳定的购销关系，确保农户的稳定增收。