黄霄雯：PPP模式在四川省机构养老服务发展中的探索

四川省财政厅科研所 黄霄雯

伴随我省人口老龄化趋势，社会供养系数上升，全省老龄社会事业发展任重道远。面对家庭养老式微社区养老尚未普及的现实状况，机构养老的补充作用尤显重要。为尽快改变机构养老服务建设供给滞后于需求、服务质量差强人意的状况，四川省财政厅与四川省民政厅联合印发了《四川省运用新型民办公助机制（PPP）支持社会资本建设非营利性养老机构试点方案》，探索吸引民间资本进入以满足数量激增且形式多元的机构养老服务需求的新路径。PPP超越商业意义上的一般风险联合，基于共同利益目标的制度安排，以契约方式确立，完成风险共担和利益共享的长期合作。势必以其独特的优势，更好地将政府、市场、社会的力量彼此结合，助力解决机构养老发展中的问题，最终成为适应“国家治理现代化”、“市场起决定性作用”、“转变政府职能”、“建立现代财政制度”等一系列要求的重大实践创新。

一、PPP模式的三个重要特征

PPP并非舶来的新鲜事物，从政府与市场合作的角度看，其最早可以追溯到中国历史上的晚晴时期，当时的“官督商办”就是政府与私营部门达成合作关系的经济组织形式，帮助完成很多国家的经济军事计划，正如今天成立（SPV）项目公司进行公共项目的实施。诚然，作为提高公共服务递送效率和质量的重要改革措施，它在超越政府垄断和完全市场化，以及BOT、PFI等模式的基础上，有其独特的优势和特点。

（一）PPP中政府的合作伙伴并非仅限于市场（主要指私人部门或资本），也包括非营利的社会组织。它打破政府垄断与彻底市场化非此即彼的桎梏，弥补西方福利国家公共服务市场化、私营化改革的不足，是介于外包与私有化之间，取长补短，发挥各自优势的折中。它通过联接政府，与非公共部门在资金、技术、管理等方面的独特优势，来实现比各方预期单独行动更为有利的结果，是促私营部门效率、公民社会参与的结合体。

（二）PPP本质更注重合作并非简单竞争。它不是商业意义上的单纯风险联合，而具有共同的属性，最重要的是合作各方拥有共同目标。尽管参与各方的动机可能不同，所期望的付出和回报也不同，却可以通过诸如激励相容的制度安排，基于PPP搭建的平台，在共同目标、利益的牵引下，实现政府、市场、社会的良性互动。

（三）PPP包含融资却非单一的融资。基于PPP模式搭建的公共服务供给平台中，融进来的不仅是资金或资本，更包括先进的生产和管理技术。从这个意义上说，它更应被称为复合的管理模式，从更高层次的管理角度，实现项目整体风险最小而社会综合效益最大化，超越单一的融资模式仅仅追求自身风险最小而自身经济利益最大化。

二、四川省将PPP运用于机构养老服务的必要性和可行性

将PPP模式引入机构养老服务建设中，其固有的特征和优势将有助于解决现存的很多问题。但凡一种模式总有其适应发展的环境条件，以下是笔者对PPP应用于机构养老服务之中的可行性与必要性分析。

（一）必要性

——实现财政资金与社会资本的结合，减轻财政负担。PPP模式所包含的融资功能必然拓展投入养老机构建设的资金来源，实现财政资金与社会资本的结合，充分发挥财政资金的放大效应，弥补现有的资金缺口，减轻财政负担。

——整合政府、市场、社会的优势，提高养老服务质量。私人资本的逐利性将调动更多的经营智慧来满足养老服务的市场需求。政府和非盈利的社会组织则将发挥其在宏观设计、制定行业规则、加强行业监督、保证机构养老服务的社会公益性等方面的职能优势。如前所述，PPP模式正是搭建三者良性互动、优势互补的平台，通过更高层次的管理模式克服市场失灵和公共部门失灵，改善养老机构的运营效率和服务质量。

——分散风险，实现规模效益。初期投入大、投资回收期长、服务对象特殊等因素，使机构养老服务业同时面临系统风险（如政策风险、经济风险、法律风险）和非系统风险（如运营风险、技术风险、市场风险）。相较于公办养老机构，大部分民办养老机构规模较小，经营成本较高，难以形成规模效益。公办养老机构虽然得到政府较大支持，承受风险能力较强，但政府作为“兜底人”的单一风险承担机制却增加财政负担。从经济学角度看，机构养老服务属于准公共产品，处于市场失灵领域，社会资本追逐低风险高利润的本性必然使其参与动力不足。PPP模式风险分担收益共享的固有特征恰好使公共部门与非公共部门在合作中，达到风险分配的效率最优化，实现项目整体风险最小而多方共赢的目标，进一步在全社会范围内实现经济与社会的规模效益。

（二）可行性

——良好的运作基础与政策环境。自20世纪90年代至今，PPP模式的应用从幕后走向前台，涉足领域逐步扩大，在高速公路、地铁、水务等基础设施、公用事业等方面有很多成功案例，北京地铁四号线、河南焦作的棚户区改造、天津武清新城等项目均有丰富的实践经验可供参考。与此同时，公办民营、民办公助等试点项目也为PPP模式探索做出了准备。

改革开放至今，国家一直十分重视鼓励和引导民间投资。自2000年至今，出台了大量文件政策鼓励引导民间资本投资建设专业化的服务设施，开展社会养老服务。2014年以财政部为主导，力推PPP的应用，引导社会资本参与基础设施建设，破解融资难题。在此背景之下，我省于今年制定出台给予建设资金补助、给予贷款贴息、对接收的政府供养对象拨给供养经费、给予营运补贴、给予专项扶持五项财政扶持政策，开展运用PPP机制支持社会资本建设10个营利性养老机构试点工作。一系列从中央到地方的政策规定的出台，无不为社会资本全面深入地参与机构养老服务建设营造良好的投资环境。

——公民社会的崛起。截至2009年底，四川省登记注册各类社会组织28254个，其中社会团体15814个，民办非企业单位12371个，基金会69个，社会组织总量在全国排名第三，居西部第一。经历过汶川和芦山两次强烈地震后，四川如今更成为中国社会组织崛起的新高地，探索出许多凝聚社会力量参与民生工程的本土模式。截至2014年2月，四川省注册登记的社会组织有3.9万家，占全国的8%；年增速17%，位居全国第一。而为继续积累公民社会治理的经验，更好地将“党政领导、群团实施、社会协同、公众参与、法治保障”融入服务于四川经济社会发展路径的创新实践当中，成立了全国首家四川省群团组织社会服务中心，为社会组织和志愿者参与社会治理提供政策咨询服务。足见，公民社会的崛起，社会团体的不断完善，使其在公共生活中扮演重要角色，社会力量在一些公共服务领域所发挥的重要作用，为政府与社会力量的合作提供了可能性。

——社会财富的积累。有数据显示，2013年，我国民营经济贡献的GDP总量超过60%。据统计，全国至少有19个省级行政区的贡献率超过50%。民营规模以上工业企业增加值累计增速为12.4%，高于国有企业的6.9%、全部工业企业9.7%的平均水平。在民间投资领域，2013年，民营经济完成城镇固定资产投资共计27万亿元，同比增长22.8%，占全部投资额的比重达到62%；其中私营企业完成12.1万亿元，同比增长30.8%。在不断改善的投资环境下，民营资本活力得到不断释放，以私营企业为主的民间投资成为推动经济发展的重要动力。

与此同时，最近5年来我国居民储蓄增速明显加快。截至2013年8月较2008年８月的20万亿元规模翻了一倍还多，储蓄余额连续3个月突破43万亿元，位于历史最高位，使中国成为全球储蓄金额最多的国家。而且，这些存款余额中活期存款超过16万亿元，定期存款超过27万亿元，显示出存款定期化的趋势。如此巨量睡在银行帐上的储蓄资金正等待改革提供平等参与的机会与渠道将其盘活、唤醒。

三、四川省机构养老服务的阶段性问题

当前，我省老龄化水平居全国第二，最近十年增速居全国第一，即将进入“重度老龄化”发展阶段。同时，我省作为劳务输出大省，除高龄老人外，空巢老人、五保老人、农村留守老人比例近年也不断加大。第六次人口普查显示，全省55~59岁的老人有573万，即将与已步入60岁的老人每年增加数100万以上。据预测，到今年年底，全省老年人口将达到1600万左右，约占总人口的19%。未富先老和劳务输出大省的背景，使我省机构养老服务的发展任务更加艰巨。然而，笔者从省财政厅社保处和省民政厅了解到，截至2013年底，全省床位存量为32.9万张，其中民办养老机构供给床位3万张，占比低于10%。2014增量床位10万张，其中新建7万张、改建3万张，7万张新建床位中民办养老机构供给床位55000张。显然仅依靠公共力量不仅数量上就无法满足实际老年人飞速增长的需求，而且已经出现三大问题：

（一）一床难求与床位空置率较高的矛盾并存。一床难求的直接根源是总量供给不足，其与床位空置率较高并存的现象则反映出机构养老服务供需之间的结构性矛盾。一方面，养老服务机构内部发展极不平衡，公办养老机构服务设施较好，信誉较高，加之收费往往是低偿的，所以入住率通常较高，甚至处于预约等候老年人也很多。而民办养老机构出于营利目标，常有收费较高而服务条件差强人意等现象，入住率往往偏低。另一方面，我省一些地区经济社会发展较为落后，养老观念上尚未及时转变，加之信息不对称等因素，即使存在大量的潜在服务需求，却未能充分表达，也是导致建设完成的养老服务机构床位利用率较低的原因。与此同时，城乡养老机构的非均衡分布，也使得中心城区和城郊、农村出现床位供需不匹配的现象。

（二）服务功能结构不健全。目前养老机构所提供的养老服务大多集中在基本养老和一般生活照顾方面，对于老年人最需要的医疗护理服务提供明显不足。总体上，全省养老机构中，只有极小部分养老机构配备了医疗室，其中，公办养老机构医疗室配置率较民办养老机构稍高。在医护人员的配备上，有超过一半以上的养老机构留白，而经过护理及相关专业训练服务人员更不足。此外，大多数养老机构都忽视了老年人的精神需求和心理健康需求，较少提供精神文化、健康娱乐以及心理层面的服务，无法满足对机构养老服务高层次、多样化和差异化的需求。

（三）“公私”机构发展不平衡。首先，公办养老机构目前还是机构养老服务体系中的主角，虽然享受了大量的公共资源，却终因所有权性质、缺乏绩效管理制度等原因，出现资源配置效率低下，管理效率欠佳等问题。更有地方为了面子工程，建设豪华的养老公寓，造成一定程度的社会福利分配不公，基本养老服务职能错位问题。其次，民办养老机构资金来源狭窄，加之很多鼓励民办的优惠政策缺乏操作性，以及前述潜在服务需求未能充分表达等原因，很多民营养老机构都面临较大的经营风险，处于微利甚至亏损状态，自身发展受阻。第三，对于机构养老服务体系的发展缺乏更长远的系统规划，对民办养老机构缺乏明确的监督管理，对当地公办与民办养老机构未能统一整合规划，也成为民营养老机构发展乏力，机构养老服务整体运营效率不佳的重要原因。

四、国外PPP模式运用于机构养老服务发展的经验启示

相比国内，国外PPP项目的成功案例有其独到的经验可供借鉴，尤其在维护公众利益前提下，PPP模式运营成功的项目都能既保持资产和服务的有效控制，也通过平等互利的合作与竞争实现共赢，引导、监督和激励民营资本提高资源配置效率的同时，更好地为公众提供公共服务。

（一）转变政府职能，发挥主导、监督作用。政府职能转变的关键是职能范围的合理界定，克服由于社会管理者这一特殊身份发生“越位”或“缺位”而对市场机制的干扰，粘合政府自身与市场、社会的优势力量。主导作用的重心则是创造优良的制度、监管和政策环境，防止商业资本逐利的本性反增加合作的风险，损害服务对象的利益，真正实现风险分担，利益共享的多赢。

（二）转变发展理念，“福利化”与“产业化”相结合。把机构养老服务简单界定为福利事业，其低偿甚至无偿的收费标准，不利于吸引非营利组织尤其是私营资本的进入。只有树立福利化与产业化有机结合的理念，在保证机构养老服务公益性基础的前提下，拓展多层次的发展，将其置于整个养老产业的市场格局中，才有利于建立供需平衡的机构养老服务市场，为PPP模式引入机构养老服务奠定合作的基础。

（三）转变思维定式，完善法律法规体系。契约精神是PPP运作的基石，而契约精神的实质就是法治。在PPP搭建的平台中，政府与市场、社会都是以平等的市场主体身份彼此合作，所以政府必须转变作为社会管理者特殊身份的角色，不滥用行政特权，依法履约。为保障各方主体权益，契约的达成又必须以公共法律为依据，同时为避免法律空白带来的改革创新中的政策风险，必须加快完善相关法律规章制度的步伐，增强投资主体的信心。

五、对我省PPP模式运用于机构养老服务的几点建议

（一）转变角色定位，厘定公共财政在PPP模式中的关键职能。从某种意义上说，PPP模式的广泛大力推广是公共财政职能更好实现的技术途径。在依法理财和现代契约精神的前提下，由于公共财政部门在公共服务项目建设和运营中的职责主要集中在资金投入、财务动态管理、全过程绩效评价、公共财产管理及履行出资人职责方面，因而常被赋予核心话语权。在项目发起的融资阶段，财政部门应发挥主导性，关注项目预算、资产配置、财务评价，尤其在项目融资未完全到位而财政大量投入的情况。在项目运营阶段，像养老这类公共服务类项目，公共行政资源和私人市场机制的整合是PPP模式实施的一大难点，因为实际运营直接涉及公共服务定价、成本收益分配及公共目标实现，所以此时财政部门应着重关注在既有财政体制下的公共服务供给机制如何与PPP模式协调。

风险管控是PPP模式运用的重中之重，正如前文所述，由于养老服务业的特殊性，其面临诸多方面的风险，而在众多风险之中，财政部门应把握两大问题：一是为项目提供信用担保或有限担保而引致的或有负债要进行有效管理；二是建立严格的防火墙制度隔离商业风险向公共财政风险的渗透。与此同时，养老服务收费的指导价或最高限价政策可能带来社会认可度低进而导致供给失衡的市场风险，财政部门应该从技术上对此担责，以动态成本基于市场价格机制测算合理的定价区间，既保证合理的资本回报率也能保证公共利益目标的实现。

（二）具体问题具体分析，PPP模式的应用应科学审慎。PPP模式的具体应用没有一层不变的模板，随着公共部门与非公共部门合作程度加深，建议对已有养老机构和新建、扩建养老机构应分类综合考虑各种环境、风险特征，设计不同的应用项目。譬如，对已有养老机构可以采用购买服务和租赁的方式，达到盘活已经机构硬件存量、提高服务效率质量的目的。对一些具有事业单位性质的养老机构，更可以通过投入资金方式的变化，通过竞争性招标更新管理服务主体，通过与非公共部门签订机制设计的合同，来改变公办养老机构管理效率低的现状。

对于新建、改建或扩建的养老机构，可以在原有以项目公司为载体如BOO、DBOT、DBFOT等模式的基础上进行升级改造，综合考虑合同风险、合规风险，不同程度地引入PPP模式的技术理念，在具体项目的设计、融资、建设、运营、和转让中实现风险分散和效益最大化。

（三）加强政策扶持，调动私营部门参与积极性。一是建立专项基金，纳入财政预算，用于养老机构向银行等金融机构融资时的贷款担保和利息补贴。二是根据福利化和产业化的养老机构进行侧重点不同的分类税收优惠，同时对社会或企业的捐赠进行抵税或融于褒奖。三是在土地政策方面进行合理的用地规划，尽量通过行政划拨和低价出售来降低私营部门参与成本。此外可以加强机构养服务品牌建设，加强债券和股权融资的方式拓展资金实力。

此外，调动私营资本参与的一个难点是针对托底性的养老机构建设而言，建议在传统招投标吸引私营资本进入建设、运营、移交的基础上可以创新模式，不移交而由私营部门建设，公共部门租赁交租金的形式收回投资。租金则由政策收费和政府补助构成。同时允许运营方通过差异化服务收回投资。