全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国道路交通安全法》实施情况的报告

全国人民代表大会常务委员会:

    道路交通安全事关人民群众生命财产安全和经济社会发展,社会广泛关注。十二届全国人大四次会议期间,共有201位全国人大代表提出道路交通安全方面的议案。全国人大常委会积极回应广大人民群众关切,将道路交通安全法执法检查作为今年监督工作的重要任务,进一步推动道路交通安全法的贯彻实施。

    习近平总书记多次强调,要牢固树立安全发展理念,始终把人民群众生命安全放在第一位。张德江委员长专门为这次执法检查作出重要批示。8月至10月,王胜俊、吉炳轩、向巴平措、万鄂湘、张宝文副委员长分别带队,赴北京、浙江、江西、山东、湖北、四川、青海、宁夏等地进行检查,并委托其余23个省(自治区、直辖市)人大常委会自查。执法检查组努力创新方式方法,增强监督实效:一是确定检查重点。道路交通安全涉及面广,问题复杂。全国人大内务司法委员会先后赴海南、广东、江苏等地前期调研,并在山东、河北等地摸底暗访,明确将公安等有关机关执法基本情况、车辆安全管理和道路通行保障中的突出问题作为本次执法检查重点。二是广泛听取意见。除中国人大网外,还在人民网、新华网、中国网、央视网、新浪网、公安部交管局和各省公安交管网站以及部分省级人大网站开展历时两个月的问卷调查,共有335747人参与答题,收到近万条意见和建议。三是摸清真实情况。执法检查组坚持问题导向,在以往检查方式基础上,不预先安排日程,不提前通知有关部门,直接到基层进行检查;检查组人员乘坐出租车、自驾车或者徒步暗访拥堵路段、货车改装门店、电动自行车和老年代步车销售点,实地查看交警辅警执法情况,当面听取出租车司机、电动自行车驾驶人、一线执法人员的意见和建议。四是推动边查边改。全国人大内务司法委员会作为执法检查的组织实施单位,将检查中发现的问题及时反馈协商,有关部门高度重视这次执法检查,公安部专门召开全国公安交通管理工作会议,并向各地公安机关多次部署,要求对检查中发现的问题随时整改,上海、浙江等一些地方加大执法力度,取得良好效果。执法检查组先后两次召开全体会议,并多次和公安部、工信部、住建部、交通部、农业部、工商总局、质检总局、安监总局等部门沟通协商,形成关于检查《中华人民共和国道路交通安全法》实施情况的报告。现将执法检查情况报告如下:

    一、贯彻实施道路交通安全法取得明显成效

    道路交通安全法自2004年5月1日起施行。2004年至2015年,我国机动车驾驶人数量从0.75亿人增长到3.27亿人,机动车保有量从1.07亿辆增长到2.78亿辆,公路通车里程从187万公里增长到457万公里。在国务院以及公安、交通等有关部门的共同努力下,同期全国道路交通事故从51.8万起下降到18.8万起,死亡人数从10.7万人下降到5.8万人,重特大事故从55起下降到12起。总的看,道路交通安全法得到了较好的贯彻实施,道路交通安全管理水平和执法能力基本适应道路交通快速发展的形势,维护了广大人民群众的出行权益。

    (一)制定配套规定,完善法律规范

    道路交通安全法在全国人大常委会通过后,国务院于2004年4月颁布《道路交通安全法实施条例》,细化了有关管理规定。国务院还相继颁布实施《道路运输条例》、《机动车交通事故责任强制保险条例》和《校车安全管理条例》等行政法规。2012年7月,国务院出台《关于加强道路交通安全工作的意见》,进一步部署加强道路交通安全工作。全国有30个省(自治区、直辖市)结合本地实际情况,颁布地方性法规。国务院有关部门在管理车辆、驾驶人、道路以及交通事故处理、执法规范化等方面制定了一系列部门规章、工作规范和技术标准。最高人民法院、最高人民检察院、公安部制定了《关于办理醉酒驾驶机动车刑事案件适用法律若干问题的意见》。上述规定,增强了道路交通安全法的操作性,推动了道路交通安全法的贯彻实施。

    (二)建立协调机制,形成工作合力

    道路交通安全法的贯彻实施涉及多个部门,需要在各级政府领导下齐抓共管。2003年10月,国务院建立由公安部等18个部门参加的全国道路交通安全工作部际联席会议制度,形成道路交通安全综合治理机制,地方各级政府也普遍建立相应工作机制。国务院安全生产委员会发挥指导协调作用,强化各部门安全监管合力,防范和遏制重特大交通事故。全国31个省(自治区、直辖市)都明确了各级地方政府对道路交通安全工作的领导责任,四川省成立以省长为主任的道路交通安全综合治理委员会,组织领导全省道路交通安全治理工作。公安、交通、住建、安监等部门联合开展城市交通管理畅通工程、治理货车超载超限、文明交通行动计划等工作,取得积极成效。公安、交通、卫生、气象、保险等部门,在信息共享、联合行动、事故救援等方面密切合作,建立应对恶劣天气、自然灾害等突发事件道路交通应急处置机制。

    (三)采取有效措施,遏制交通事故

    一是加强道路安全隐患排查和治理。交通部自2004年开展公路安全保障工程,2014年国务院办公厅部署实施公路安全生命防护工程,加强行车安全隐患路段的综合整治工作。截至2015年6月底,全国共查出83万公里乡道及以上行政等级公路存在不同程度的安全风险。2016年确定7个公路安全生命防护工程示范省份和28个共4100公里示范路段,研究探索不同区域不同地理环境下的地方安全防护技术措施。二是加强重点车辆监管。对重型载货汽车、大型客车、危险品运输车等重点车辆加强监管,适时调整相关技术规范、准入规则。加强营运车辆动态监管,建成全国重点营运车辆联网联控系统和全国道路货运车辆公共监管服务平台,31个省(自治区、直辖市)监控平台已实现互联互通,实时监控65万多辆长途客车、旅游客车和危险品运输车。三是推进运输企业交通安全主体责任制度。开展道路运输企业安全整治,审查企业资质、从业人员资格和车辆技术状况,把企业的安全生产情况作为重要考核指标。公安、交通部门建立违法和事故信息通报制度,联合开展安全检查,强化责任倒查。四是加强驾驶人管理。贯彻执行驾驶人审验教育制度、满分学习制度和大中型客货车驾驶人降级注销制度。加强营运驾驶人从业资格管理,建立营运驾驶人诚信考核和计分制度。五是加大执法力度,严厉惩处违法犯罪行为,特别是严厉查处酒驾醉驾违法行为,2015年因酒驾醉驾导致事故数量比2004年减少46.7%,有效遏制酒驾醉驾导致的交通事故和人员伤亡。

    (四)努力改革创新,提高执法能力

    随着道路交通大发展,交通安全管理任务不断增加,公安、交通等部门积极创新工作方式,运用科技手段,提升管理服务水平。一是构建公路交通安全防控体系。通过以互联网为基础的信息化建设,建立网上实时监控、线上及时查纠、点上布控查缉的公路交通安全防控网络,基本覆盖高速公路省际交界和重点路段。二是利用科技手段,提高城市道路交通安全管理水平。全国有253个地级以上城市建成以现代科技信息为基础的交通指挥中心,有效提升城市交通组织管理水平。贵阳、深圳、杭州、武汉等地通过大数据分析研究交通运行情况,科学管理信号灯设置,缓解了交通拥堵。三是注重发挥服务群众职能,拓宽便民利民渠道。先后出台交通事故快速处理、新车免检等130多项便民服务措施。2015年以来,陆续开展机动车检验、驾驶人培训考试、事故处理赔偿、跨省异地缴纳交通违法罚款等多项改革。积极探索“互联网+”模式,全国31个省(自治区、直辖市)全部开通互联网交通安全综合服务管理平台,“让数据多跑路,让群众少跑腿”。

    (五)规范执法行为,加强执法监督

    一是推进执法规范化。将执法规范化建设作为公安交警队伍建设的重要内容,定期开展法治教育和业务培训,交警执法能力、科技应用水平和勤务机制得到明显提升。二是强化流程监管。大力推进公安交通信息化建设,建立全国统一的交通管理执法信息系统,实现对违法处罚、事故处理、车辆驾驶人管理等业务的流程监管。三是加强执法监督。针对道路交通管理中存在的问题,健全执法动态监督体系,完善责任追究制度,并健全群众举报查处机制,主动接受社会监督。公安机关为全部一线执法交警配备执法记录仪,实现对执勤执法全过程的动态监督。

    (六)开展宣传教育,增强安全意识

    2012年,国务院将每年12月2日确定为全国交通安全日,开展多种形式的主题宣传活动。组织实施文明交通行动计划,将实施情况纳入文明城市评选。持续开展交通安全宣传进单位、进学校、进农村、进社区、进家庭的“五进”活动,增强道路交通安全意识。上海市探索将交通违法行为和交通责任事故信息纳入公共信用信息征信平台,让违法者承担相应责任,引导交通参与人文明守法出行。

    二、道路交通安全法实施中存在的突出问题

    道路交通安全法实施以来,在各方面共同努力下,虽然取得明显成效,但我国道路交通事故多发高发,严重危害人民群众生命财产安全,许多大城市尤其是特大城市道路严重拥堵,道路交通安全形势依然严峻。

    (一)违法生产、销售、使用车辆大量存在

    一是货车超载超限屡禁不止。有关部门对货车载重和外廓有严格标准,但从实践看,许多货车都属于非法生产、改装,超载超限现象普遍存在。超载超限货车安全性能大幅下降,极易出现刹车、转向失灵等情况,引发交通事故。2006年至2015年,在货车肇事的重特大交通事故中,因超载超限引发的约占60%。同时,部分地区不符合标准的变型拖拉机从事货物运输,超载现象普遍,安全隐患突出。二是电动自行车绝大多数超标。大量速度快、体积大的超标电动自行车违规行驶,增添交通乱象,事故多发高发。三是近几年,“老年代步车”、“残疾人助力车”等各式各样的低速电动车逐步蔓延。这类低速电动车的生产企业及车辆普遍未列入国家《道路机动车辆生产企业及产品公告》,各项技术指标基本不符合汽车强制性标准,安全性能差,加剧交通混乱,易发交通事故。

    (二)部分道路及安全设施建设管理滞后

    一是部分公路特别是农村公路的交通安全设施不足。急弯、陡坡、长下坡、临水、临崖等危险路段重特大交通事故时有发生。农村公路的危险路段已超过160万公里,占农村公路总里程40%以上,亟待增设安全防护设施。近十年来,近35%的重特大道路交通事故发生在农村公路。二是城市道路交通安全设施建设管理不到位。交通标志标线设置不足,有些难以识别,信号灯管理不科学,信息化程度低,既影响道路通行,还易发交通事故。三是城市道路交通总体谋划不够。缺乏道路交通综合规划意识,有些道路之间衔接不畅,交通影响评价制度流于形式,新建、改建、扩建大型项目对交通影响缺乏考虑。四是停车位建设管理特别是大中城市严重滞后。随着机动车快速增长,停车位不足问题突出,一些新建项目未执行停车位配建标准,部分城市乱停车现象严重,不少在非机动车道施划停车位,导致其他车辆和行人通行受阻。

    (三)机动车驾驶人等违法行为多发高发

    一是运输企业交通安全主体责任不落实,存在安全漏洞。大量货物运输企业存在挂靠现象,有些企业“只收钱不管理”。2010年至2015年共发生127起重特大交通事故,其中企业车辆肇事的86起,占68%;安全教育不到位的53起,约占42%。二是机动车驾驶人违法违规现象普遍,超速超员、酒后驾驶、强行超车、疲劳驾驶、遮挡号牌、抢行加塞、开车使用手机等行为大量存在。部分非机动车驾驶人特别是电动自行车驾驶人在机动车道行驶、逆行、闯红灯等违法行为随处可见,许多行人漠视交通规则。2015年,全国共查处交通违法行为4.42亿起,近90%人身伤亡交通事故是因违法行为导致的。

    在执法检查中发现,一些地方以及有关部门存在有法不依、执法不严现象。部分地方政府对道路交通安全重视不够,重道路建设,轻安全管理。有些主管部门以及执法人员没有严格依法办事,重集中整治、轻日常管理,重处罚、轻教育,对道路交通安全工作中出现的新情况新问题研究不够,措施不力。相关职能部门在车辆生产、销售、使用等环节协调配合不够,没有形成合力。同时,道路交通安全法及其配套规定也不够完善,有的缺乏法律规定,有的法律之间衔接不够,有的规定缺乏威慑力。

    三、进一步加强道路交通安全工作的意见和建议

    道路交通安全关系国计民生。遏制重特大安全事故,保障人民生命财产安全,是全面建成小康社会的重要内容。国务院及有关部门应当坚持以人为本、安全发展理念,进一步加强道路交通安全法的贯彻实施,保障广大人民群众的出行权益,努力营造有序、安全、畅通的道路交通环境。

    (一)坚持综合施策,着力解决当前存在的突出问题

    当前,道路交通安全工作中存在的突出问题,特别是车辆管理和道路通行保障方面的问题,涉及工信、质检、工商、住建、农业、交通、公安等多个部门,解决这些问题,必须坚持源头治理,有关部门要各司其职,严格执法,同时要加强信息共享建设,把专项治理和综合治理结合起来。

    要积极组织开展对货车生产改装、销售企业及其车辆集中清理,建立健全车辆违规生产销售责任追究制度。对不执行国家相关安全技术标准致使质量不合格机动车出厂销售的,应当暂停或者撤销车辆生产企业及产品公告,并依法追究有关部门及有关人员的法律责任;要依法查处非法经营、违法拼装改装和承修报废车等违法行为。要进一步落实企业交通安全主体责任,加强客运和货运监管,从源头杜绝超载超限。违法车辆上路行驶的,公安交通管理部门应当责令恢复原状并依法处罚。同时,要全面清理对运输企业和驾驶人的收费项目,坚决杜绝乱收费、乱摊派、乱罚款行为。

    电动自行车和低速电动车等车辆因操作简单、价格低廉,被许多群众用于中短途出行。在电动自行车和低速电动车管理工作中,要处理好交通安全与方便出行的关系,从标准制定到生产、销售、使用等各个环节,加大对超标车辆以及违规行驶的整治力度,减少交通安全隐患。

    要不断提升道路安全水平,完善道路设计规范和工程技术标准,不得随意降低标准、更改设计方案,确保新建道路安全通行。对查出的隐患要列入治理计划,明确治理期限。安全设施损毁的,要及时修复。隐患治理完成后要组织开展治理效果评估,达不到要求的,要继续整治。公路安全设施建设投资要坚持向农村倾斜,集中整治农村公路危险路段,进一步加强乡镇交管站、农村劝导站和乡镇交通安全员、农村劝导员队伍建设,保障农村公路安全畅通。

    各级政府要落实中央城市工作会议精神,加强道路交通设施的建设管理,严格执行交通影响评价制度,提高道路交通精细化管理水平。积极推进城市停车设施规划编制工作,合理配置停车资源,逐步缓解停车矛盾。

    各地要针对本地区存在的突出问题,确定工作重点,明确部门职责,采取有效措施,进一步贯彻实施道路交通安全法,使道路交通安全管理工作取得新成果。

    (二)进一步增强学法守法用法意识,牢固树立安全第一的理念

    各级政府及有关部门要把人民群众生命安全放在第一位,把道路交通安全法的有关规定落到实处。要加强道路交通安全法的宣传教育,各级国家机关工作人员特别是领导干部要提高认识,增强责任感。中小学要开展道路交通安全教育活动,培养未成年人道路交通安全和尊法守法意识。报刊、广播、电视和新媒体要积极宣传道路交通安全知识。要处理好教育引导与惩处违法行为的关系,一方面要加大执法力度,坚决纠正道路交通违法行为,另一方面要深入开展法制宣传教育,积极引导道路交通参与人文明出行,让知法、守法、文明出行成为道路交通参与人的行为准则和良好习惯。

    (三)进一步加强严格执法,切实履行法定职责

    要做好道路交通安全管理工作,必须强调严格执法。要全面贯彻实施道路交通安全法,牢固树立正确的执法理念,处理好经济发展与交通安全的关系,不能重道路建设轻安全管理,更不能违法生产销售车辆危害公共安全。要处理好传统管理和科技创新的关系,在充分运用优秀传统管理手段的同时,加大“互联网+”及科技手段的应用,不断提高执法人员依法履职、科学管理水平。要进一步加强公正执法、文明执法,建立科学、系统、高效、规范的执法管理体系,深入推进执法规范化建设,加强执法监督,提高执法公信力。要积极运用道路交通安全法的有关规定,及时研究处理道路交通安全管理工作中出现的新情况新问题。在强调严格执法的同时,也要统筹考虑部分工作任务重、警力严重不足的地区,适当增添警力,充实基层执法队伍。

    (四)进一步完善法律制度,提供坚实有力的法治保障

    道路交通安全法已经实施12年,这期间,我国道路交通迅猛发展,车辆和驾驶人大幅增长,道路交通安全管理工作面临许多困难和问题。根据道路交通安全工作中出现的新情况新问题,道路交通安全法应当适时修改,作出补充规定;法律之间对某些规定应当进一步衔接协调;对违反道路交通安全法的行为,需要加大惩罚力度,特别是针对屡禁不止的超载超限和违法生产销售车辆等行为,探索借鉴刑法危害公共安全和民法连带责任的有关规定,提高法律威慑力。在完善道路交通安全法的同时,根据立法法和道路交通安全法,国务院及其有关部门和具有立法权的地方人大,应当结合本部门本地区实际情况,及时制订和完善实施条例和实施细则。

    以上报告,请审议。