全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国未成年人保护法》实施情况的报告

全国人民代表大会常务委员会：

    根据全国人大常委会2014年监督工作计划，全国人大常委会执法检查组对《中华人民共和国未成年人保护法》及相关法律规定的实施情况进行了检查。我代表检查组，报告检查情况，请审议。

    本次检查重点是保护未成年人人身权利相关法律实施情况和依法惩处拐卖、虐待、遗弃、性侵等针对未成年人犯罪活动的情况。张德江委员长对检查工作十分重视，亲自审定执法检查方案，并作出重要批示：“依法保护未成年人合法权利，是全社会的责任。这次执法检查，要重点检查未成年人的人身安全等情况，增强全社会保护未成年人的法律意识和道德观念，营造关爱、保护未成年人的社会环境，进一步完善和发展中国特色未成年人保护法律制度。”我和万鄂湘副委员长等同志分别带队，赴江西、甘肃、吉林、山东、河南、重庆进行检查。

    这次执法检查，一是除港澳台外，在全国31个省、自治区、直辖市开展检查，检查的面比较宽。二是检查前，编印相关法律法规和侵害未成年人人身安全案例以及工作指南，提出检查工作注意事项，完善组织方式和检查形式，增强执法检查的针对性和实效性。三是检查时，深入中小学校、幼儿园、城乡社区、儿童福利院、看守所和未成年犯管教所等实地考察和随机抽查，广泛听取中小学生、家长、教师、专家和基层民警、法官、检察官的意见。四是检查后，进一步邀请有关机关单位、专家、律师和社会工作者参加专题座谈会，深入研讨未成年人人身安全保护工作存在的突出问题和解决办法。五是把执法检查与办理代表议案建议工作相结合，邀请提出相关议案的代表参加检查工作，并向关注未成年人保护工作的部分代表发征询意见函，听取意见和建议。在以上工作基础上，形成了执法检查报告。

     一、法律实施情况

    从检查情况看，各地为贯彻实施未成年人保护法做了大量工作，依法保护未成年人人身安全正逐步成为社会共识，未成年人保护状况不断改善。

    （一）完善配套规定，积极推进法律实施

    近年来，围绕未成年人人身安全保护，依据法律规定，在流浪未成年人救助、学校保护、预防未成年人遭受性侵、惩治拐卖儿童犯罪，以及完善未成年人司法保护措施等方面，中央和地方制定了一系列法规、规章等规范性文件。如，国务院办公厅下发《中国反对拐卖人口行动计划（2013年—2020年）》，教育部、公安部、共青团中央、全国妇联共同制定《关于做好预防少年儿童遭受性侵工作的意见》，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定《关于依法惩治性侵未成年人的意见》，最高人民检察院制定《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》等。未成年人保护法2006年修订后，已有26个省、自治区、直辖市结合本地实际，有针对性地对相关地方法规进行了修改，进一步规范国家机关、社会团体、中小学校等责任主体的保护职责，细化保护措施。这些法规、规章等规范性文件，适应未成年人人身安全保护工作的实际需要，发挥了重要作用。

    （二）依法履行职责，不断改善未成年人保护状况

    各级政府把促进未成年人健康成长和全面发展作为一项全局性、战略性任务部署和落实，依法将未成年人保护工作纳入国民经济和社会发展规划及年度计划。国家“十二五”规划纲要明确提出“保障儿童优先发展”的任务要求。2011年国务院颁布实施的《2011—2020年的中国儿童发展纲要》，启动了我国第三个促进儿童发展的国家行动计划。中央和地方财政不断加大未成年人保护工作资金投入。从2010年起，中央财政每年安排25亿元，地方财政投入21亿元，为孤儿发放基本生活费，惠及57万名孤儿。2013年，民政部启动适度普惠型儿童福利制度试点，把流浪未成年人、暂时失去生活依靠的未成年人作为重点保障对象，探索社会化儿童福利服务体系。教育部将未成年人保护工作聚焦在学生人身安全上，2013年印发了《中小学校岗位安全工作指南》，强化学校各个岗位的安全责任。针对96%以上的中小学生非正常死亡发生在校外的情况，积极推动地方政府将中小学生非正常死亡人数纳入政府政绩考核体系；针对中小学生溺水、交通事故等伤亡率高的问题，建立了安全事故约谈和督办机制。司法行政机关积极会同有关部门帮扶服刑人员未成年子女，仅2013年就对3.5万余名服刑人员未成年子女提供救助。

    （三）突出工作重点，着力加强对留守、流动未成年人保护

    为解决农村留守儿童、城乡流动儿童监护不力和安全保护问题，政府相关部门、共青团、妇联等组织积极创新解决问题方式，积累经验。2013年，民政部以完善未成年人监护干预制度为重点，在全国20个地区试点未成年人社会保护工作，推动建立以家庭监护为基础，家庭、学校、社会和司法保护相衔接的未成年人社会保护机制，着力解决监护缺失或监护不当对未成年人造成伤害问题，并在建立专门保护机构和建立监护问题发现、报告、干预机制等方面取得一定成果。教育部针对农村留守儿童问题，2013年会同中央综治委、共青团中央、全国妇联等部门联合印发《关于加强义务教育阶段农村留守儿童关爱和教育工作的意见》，将关爱工作纳入社会管理创新体系。安徽、河南等地针对留守儿童数量大的情况，在地方法规中专门规定对农村留守儿童、城乡流动儿童的特殊保护措施。共青团、妇联等组织通过开展“关爱农民工子女志愿服务行动”，建立服务留守、流动儿童的“儿童之家”、“儿童快乐家园”等，积极探索对留守、流动儿童等未成年人群体的关爱、保护模式。

    （四）严厉打击犯罪，努力保护未成年人人身安全

    公安、司法机关坚持依法严厉打击各类侵害未成年人人身安全的违法犯罪活动。2011年至2013年，全国法院审结猥亵儿童、拐卖儿童、引诱幼女卖淫、嫖宿幼女、遗弃儿童等侵害未成年人人身权利犯罪案件12281件，惩处罪犯14349人，对多次强奸、猥亵未成年少女的原河南省永城市委干部李新功、湖北省教师鲍润法等罪行严重的犯罪分子依法判处死刑。公安机关坚持对侵害未成年人违法犯罪保持高压态势，2013年，针对拐骗拐卖儿童、组织操纵未成年人违法犯罪活动突出的问题，开展专项行动，成功侦破多起特大拐卖儿童、贩卖婴儿案件，解救被拐卖儿童5.2万人。在打击拐骗、操纵新疆籍未成年人违法犯罪专项斗争中，抓获各类犯罪嫌疑人8114人，解救被拐、被操纵的新疆籍未成年人6526人。在严厉打击侵害未成年人人身权利犯罪活动的同时，公安、司法机关根据此类犯罪特点，及时发布警示信息和审判信息，深化法制宣传教育，探索新形势下保障未成年人免受不法侵害有效措施，构建预防保护体系。

    （五）健全制度机制，切实加强对未成年人司法保护

    多年来，各级法院强化审判职能，努力给未成年人提供更加有效的司法保护。目前，全国共设立2300多个少年法庭，有专职法官7400多名，审判职能从单一审理未成年人犯罪案件，扩展到以未成年人为侵害对象的刑事案件和涉及未成年人权益保护的婚姻家庭等民事案件。检察机关不断加强未成年人刑事检察队伍的专业化、制度化建设，选任经过专门培训、熟悉未成年人身心特点的检察官承办未成年人刑事案件。目前，全国检察机关已成立有独立编制的未成年人刑事检察机构807个。2012年新修订的刑事诉讼法专章规定“未成年人刑事诉讼程序”后，最高人民检察院进一步健全未成年人检察工作的特殊制度，以提高办案质量和帮教效果为核心，建立涵盖少捕慎诉、帮教挽救和预防未成年人犯罪等内容的未成年人检察工作考评机制，保障法律有效实施。全国各级律师协会建立起未成年人保护志愿协作网络，志愿律师达9300多人。北京、天津、四川、青海等地通过制定未成年人刑事案件社会调查工作暂行规定、未成年人犯罪记录封存实施办法等规范性文件，落实未成年人司法保护措施。

     二、存在的主要问题

    （一）未成年人人身安全问题仍然突出

    一是我国每年约有5.5万名未成年人意外死亡。溺水、交通事故是未成年人意外死亡的主要原因。据教育部统计，农村地区非正常死亡学生占总数近80%。二是奸淫、猥亵、拐卖、虐待、遗弃等以未成年人为侵害对象的刑事案件不断发生，利用未成年人乞讨屡禁不止，一些案件触目惊心。在侵害未成年人人身安全犯罪中，奸淫幼女、猥亵儿童、拐卖儿童犯罪较为突出。三是近年来未成年人吸毒人数逐年增多，2012年比2011年增加27%，2013年比2012年增加26%。

    （二）家庭、学校和社会对未成年人保护存在许多薄弱环节

    一是家庭监护职责在部分人群中没有得到有效履行。从拐卖、遗弃、虐待、性侵、伤害等侵害未成年人人身安全案例分析，受害人多为缺乏家庭监护的农村留守儿童、城乡流动儿童、离异家庭子女和暂时失去生活依靠的未成年人。河南省检察机关反映，留守和流动未成年被害人，占全部未成年被害人的60%以上。二是校园性侵、体罚等安全问题和校车交通事故时有发生，学校保护措施在部分中小学校，特别是乡镇中小学校和幼儿园不落实。三是社会保护不力。有些未成年人长期受到虐待、家庭暴力等侵害，邻居、基层群众自治组织、政府相关部门干预不够，保护不力。网络上大量存在不健康信息，对未成年人的成长负面影响很大。

    （三）政府管理部门依法保护未成年人责任意识亟待提高

    有的省级地方政府没有设立未成年人保护委员会，有的地方未成年人保护委员会一两年才开一次例会，有的组织协调机构不健全，成员单位缺少协调沟通，工作形不成合力。有些地方和部门重经济发展，轻社会治理，在未成年人保护工作的组织协调、政策支持、资金投入、监督管理等方面明显缺位。有的地方把政府职责推给共青团和妇联组织，研究制定保护措施严重滞后。未成年人保护法颁布实施20多年来，社会知晓率不高。检查中，有的从事教育、治安工作的教师、民警向检查组坦承，以前不知道有未成年人保护法。

    （四）未成年人司法保护措施有待进一步落实

    一是对侵害未成年人人身安全的违法犯罪行为打击不力，一些犯罪行为没有及时发现和依法惩处，导致对犯罪分子威慑不足，发案数量居高不下。二是贯彻落实刑事诉讼法对未成年人诉讼程序的规定不够，未成年人轻罪犯罪记录封存执行不严，社会调查、强制辩护存在走形式、走过场现象。三是全面准确执行未成年人司法保护规定有偏差，过分强调对涉罪未成年人的司法保护，使一些犯有严重罪行的未成年人没有得到应有惩戒和警示，忽视对未成年被害人的保护和救助。四是对附条件不起诉的未成年人缺乏考察和行为矫治措施。个别地方没有执行分别关押和分案处理规定，没有落实办案人员专业化要求。

    （五）相关法律法规不够完善

    一是民法中的监护制度不够具体，操作性不强。当监护人不履行或不恰当履行监护职责时，难以实施监护权变更。二是刑法中关于虐待罪、遗弃罪、收买被拐卖儿童罪等规定需要修改补充。如虐待罪的责任主体只限于“家庭成员”，幼儿园教师、保姆等非亲属对儿童实施虐待行为，难以按虐待罪追究刑事责任。如对收买被拐卖儿童的行为人，可以不追究刑事责任的相关规定，不利于打击拐卖儿童犯罪。三是一些社会管理法律中，缺乏对未成年人特殊保护的规定。四是我国现行法律中没有专门的儿童福利法，在相关法律中虽有一些儿童福利方面的条款，但缺乏对保障对象、实施主体、资金来源、保障方法和保障水平的系统规范。

     三、几点建议

    （一）采取有效措施，营造关爱、保护未成年人的社会环境

    各级政府要强化国家机关工作人员依法保护未成年人权益的法治观念和责任意识，把法律的各项规定，融入到贯彻实施未成年人保护法的各项工作中。积极推广教育部建立的安全事故约谈机制、通报督办机制，切实承担起保护未成年人人身权利的责任。建议把未成年人保护法纳入“七五”普法的重点内容，把普及未成年人保护法律知识落到实处。文化、教育和法制宣传部门及工会、妇联、共青团、基层群众自治组织等，要深入群众，结合社会主义核心价值观教育，把“儿童优先原则”、“儿童利益最大化原则”和未成年人保护法规定的各项保护措施贯彻到千家万户，让知法、守法、自觉保护未成年人成为每一个公民的行为准则。同时，依法严惩侵害未成年人人身安全犯罪，充分发挥法律威慑作用，形成未成年人人身权利不可侵犯、不敢侵犯的社会氛围，营造全社会关爱、保护未成年人的社会环境。

    （二）着力解决未成年人保护工作中几个突出问题

    各级政府要把未成年人保护工作放在经济社会发展和化解社会矛盾大背景中统筹研究、部署，着力解决未成年人保护工作存在的突出问题。一是教育行政管理部门要加强农村寄宿制中小学校建设和管理，完善幼儿园和中小学校安全防护措施，落实安全管理责任制。加强对学生防溺水、防交通事故、防性侵等安全教育，增强自我保护能力，督促家长落实监护职责。二是公安、工商、文化、工信等行政管理部门，要依法进一步加强中小学校校园周边环境综合治理，清除不良网吧和食品、玩具销售点，对侵害未成年人人身安全行为予以及时、有力打击。建立长效机制，加强对音像、图书、影视节目、电子出版物、互联网管理，加大正面宣传和舆论引导，遏制各种不良信息对未成年人成长环境的侵害。三是卫生和计划生育行政管理部门要采取有效措施，降低先天残疾婴儿出生率，减少弃婴行为发生。四是公安、司法机关要依法严厉打击各种侵害未成年人的违法犯罪活动，切实降低发案率。

    （三）进一步完善未成年人保护措施和工作机制

    一是完善未成年人监护制度。民政部及有关部门要在总结试点经验基础上，推动建立以家庭监护为基础，以社会监督和国家干预为保障的监护制度，督促、指导家长切实依法履行监护职责，落实家庭保护责任，推动家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护的紧密衔接。二是完善未成年人福利制度。要拓宽福利保障对象，完善分类保障措施，制定未成年人重特大疾病医疗救助政策，逐步建立社会化儿童福利服务体系。三是针对未成年人心理特点，完善对轻微犯罪和有严重不良行为未成年人的教育矫治措施，加强专门学校建设，发挥应有作用。四是完善未成年人法律援助制度，扩大未成年人法律援助覆盖面，把未成年人受虐待、被遗弃等纳入法律援助范围。五是鼓励、引导相关社会组织参与未成年人保护工作，加强未成年人保护专业人才队伍建设。六是国务院及有关部门适时研究设立未成年人专门保护机构，统一管理、协调落实未成年人保护相关工作。

    （四）修改相关法律规定，健全未成年人保护制度

    一是统筹规划，不断完善未成年人保护法律制度。在制订社会救助法、社区矫正法、刑事被害人救助法、反家庭暴力法等法律的立法过程中，对未成年人合法权益予以特殊保护，相关法律规定应与未成年人保护法相衔接。适时研究制订儿童福利法。二是积极研究修改刑法中有关虐待罪、遗弃罪、收买被拐卖儿童罪、嫖宿幼女罪等规定；完善对实施严重危害社会行为，但不够刑事处罚年龄未成年人的收容教养制度；增加专门适用于未成年犯罪人的刑罚措施。修改补充民法通则中关于未成年人监护的规定，增强可操作性。三是研究制订与未成年人保护法及相关法律相配套的行政法规、司法解释，适时修改未成年人保护法。

    委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，全国人大常委会历来高度重视对未成年人的关爱和保护，继十届、十一届全国人大常委会对未成年人保护法开展执法检查以来，这次是第三次执法检查。未成年人能否健康成长，关系到国家前途和民族命运，关系到亿万家庭的幸福安康。我国有近3亿未成年人，在他们身上寄托着国家和民族的希望，承载着实现中华民族伟大复兴的中国梦的历史使命。当前，我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，受经济发展水平和社会文明程度的制约，未成年人保护事业的发展还面临许多困难和挑战，切实做好未成年人保护工作任重道远。我们要深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中全会精神，坚持改革创新，努力推进国家治理体系和治理能力现代化，切实解决未成年人保护工作中存在的重点难点问题，不断推动未成年人保护工作取得新进展、新成效。