最高法发布环境公益诉讼司法解释：不受地域限制

      近年来，大气、水、土壤等污染事件频繁发生，部分区域生态系统功能出现严重退化，但由于大气、水等环境因素所具有的公共产品属性以及缺乏传统法意义上的直接受害人，相应的法律规定并不明确，环境民事公益诉讼屡屡被挡在司法救济大门之外。

　　昨天，最高法发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），明确规定社会组织可跨行政区域提起环境民事公益诉讼，以克服地方保护主义。此外，老百姓因环境污染、破坏生态行为受到人身或者财产损害的，还可以搭上公益诉讼的便车，进行索赔。同时公布的还有最高法与民政部、环保部联合下发的《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，消费者保护公益诉讼司法解释也在起草之中，不日将出台。

　　 看点1

　　 诉讼资格

　　 社会组织可提环境公益诉讼

　　在新环保法对可提起环境公益诉讼的社会组织资格作出规定的基础上，《解释》进行了一系列细化。《解释》规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，属于“社会组织”，这些组织可以提起环境公益诉讼。《解释》同时明确，社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为“专门从事环境保护公益活动”。

　　 解读

　　 靠诉讼牟利将被查处

　　最高法新闻发言人孙军工表示，按照现行行政法规，社会组织只有社会团体、民办非企业单位以及基金会三种类型。但《解释》并没有将社会组织限定在这三种类型上，保持了一定的开放性。今后如有新的行政法规或地方性法规拓展了社会组织的范围，这些社会组织也可以依法提起环境民事公益诉讼。此外，情节轻微的违规行为、社会组织成员以及法定代表人个人的违法行为不影响社会组织提起诉讼。

　　据民政部国家民间组织管理局副局长廖鸿介绍，目前在各级民政部门登记的社会组织是56.9万个，其中，生态环保类的社会组织约有7000个。符合《环保法》及《解释》的约有700多个。比如中华环保联合会，中国绿化基金会、中国治理荒漠化基金会、青海省三江源生态环境保护协会、北京市新能源与可再生能源协会等。

　　此外，三部门《通知》中规定，法院发现社会组织通过诉讼牟取经济利益，应向其登记管理机关发送司法建议，由登记管理机关依法对其进行查处，查处结果应向社会公布并通报法院。

　　 看点2

　　 诉讼支出

　　 尽量减轻公益诉讼原告负担

　　《解释》在相关规定框架内尽量减轻了原告的诉讼费用负担。不仅规定在案件胜诉时，原告为该案支出的检验、鉴定费用，以及合理的律师费等费用由被告承担。同时还规定，原告交纳诉讼费确有困难时，法院应准许其缓交。

　　另外，对于应该由原告负担的评估鉴定等费用，还可以从生态环境修复费用以及服务功能损失赔偿款项中予以支付。

　　孙军工表示，这些规定都是为了鼓励社会组织积极参与维护环境公共利益。

　　 解读

　　 解决鉴定难、鉴定贵

　　最高法环境资源审判庭庭长郑学林指出，在环境诉讼过程中鉴定是少不了的，但是现在鉴定难、鉴定贵的问题也是一直困扰原告方，这是由环境问题的特殊性决定的。环境问题有较强的技术性，需要监测分析这些测试手段，作为普通的一般的专业组织确实可能会存在这方面的条件限制。郑学林表示，为了克服这个问题，环保部正在会同司法部，研究制定相关文件，是关于环境损害司法鉴定相关规则的。

　　郑学林还称，目前有几个专业机构，比如环境规划院，一直在研究制定环境损害评估的推荐性方法，示范性规则。在有关环境公益诉讼案件中，这些推荐性的规则、方法也发挥了积极性的作用。目前最高法正在根据实践不断予以修改完善。

　　此外记者了解到，河北省已试水解决“打不起环境诉讼”的问题，环境公益诉讼取得的赔偿将成立一个基金，其中一部分资金专门用来支持环境公益诉讼。在环境公益诉讼中，原告没有专业能力取证的，可以要求环保局取证，环保局必须取证。

　　 看点3

　　 诉讼范围

　　 环境公益诉讼不受地域限制

　　郑学林表示，司法解释对于环保社会组织的地域活动范围没有做限定。“也就是说环保组织可以在全国范围内活动，这扩大了环保组织起诉的范围，有利于调动环保组织的积极性。”

　　与之相对应，环境民事公益诉讼案件也可跨行政区划管辖。《解释》规定，经最高法批准，高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况，在辖区内确定部分中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件。中级人民法院管辖环境民事公益诉讼案件的区域由高级人民法院确定。

　　 解读

　　 克服地方保护主义

　　郑学林表示，一个污染事件可能导致跨区域的环境污染和生态损害，因此环境资源类案件往往是跨区域的，存在案件管辖的问题。郑学林说，“最理想的环境资源类案件管辖制度，是一个省份统一由一个中院或者是少量的中院管辖。将来还可以探索跨省份的行政区划案件管辖。”

　　孙军工也表示，为克服地方保护主义，有必要按照流域和生态实行跨行政区划集中管辖。他指出，刚刚成立的北京市第四中级人民法院受案范围之一就是北京市范围内跨行政区划的环境保护案件。

　　 案例

　　 新环保法实施后公益诉讼首案

　　北京环保组织“自然之友”和福建绿家园起诉后，于今年1月1日收到福建省南平市中院的案件受理通知书，“福建南平生态破坏案”获得立案。

　　2008年7月，“福建南平生态破坏案”的被告在未依法取得占用林地许可证及未办理采矿权手续的情况下，在福建省南平市延平区葫芦山开采石料，并将剥土和废石倾倒至山下，直至2010年停止开采，造成原有植被严重毁坏。在国土资源部门数次责令停止采矿的情况下，2011年6月，被告还雇用挖掘机到该矿山边坡处开路并扩大矿山塘口面积，造成植被严重毁坏。

　　 看点4

　　 诉讼方式

　　 私益诉讼可搭公益诉讼便车

　　《解释》规定，“法律规定的机关和社会组织提起环境民事公益诉讼的，不影响因同一污染环境、破坏生态行为受到人身、财产损害的公民、法人和其他组织依据民事诉讼法的规定提起诉讼。”

　　孙军工表示，为了提高私益诉讼的审判效率，同时防止作出相互矛盾的裁判，还应允许私益诉讼原告“搭便车”，即环境民事公益诉讼生效判决的认定有利于私益诉讼原告的，其可以在私益诉讼中主张适用。

　　 解读

　　 普通百姓难承担费用

　　在《解释》制定过程中，曾被最高法邀请参与专家论证的国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文接受记者采访时表示，环境诉讼案件取证方面格外难，一个案件的检验、鉴定费用从几万到几十万甚至上百万元不等，普通老百姓

　　很难承担得起这些费用。而就产生污染的同一个损害行为，造成的不同主体的不同损害效果，在证据归纳和因果关系上是可以共用的。因此，私益诉讼搭公益诉讼的便车，不仅可以提高审判效率，也有效解决了老百姓打环保官司难的问题。

　　 环境公益诉讼“确实有些法院没受理”

　　京华时报：《解释》实施后，能否化解公益诉讼立案难？

　　最高法环境资源审判庭庭长郑学林：新民诉法修改颁布实施之后，有些法院确实有一些环境公益民事诉讼案件没有受理，一些环保公益组织也向我们提出了这个问题。由于《司法解释》公布之前环境民事公益诉讼程序、受理条件、原告资格、办理程序、赔偿责任方式都不明确，下级法院确实有一个不好操作的问题。新的《司法解释》公布之后，解决了这些问题，我想这类案件会有一定数量的上升。

　　京华时报：《解释》提到环境修复资金和服务功能损失等款项，请问实践中这笔款项如何使用？

　　郑学林：环境修复费用和服务功能损失等款项应专款专用，不能挪作他用。上述款项不能交给原告，原告也没有权利要求支付这笔资金，更不能是发了工资或者是奖金。怎么办？现在各地法院也在探索，贵阳探索设立了生态修复基金专户和生态文明建设基金，法院判决的钱打到这个基金或者是专户里，并保证该笔资金专款专用。无锡市设立了财政专户，专门用于环境修复，原告起诉的诉讼费用如果交纳困难的话也可以从上述专户中支出。另外，法院对环境修复费用和服务功能损失等款项也不是一判了之，判决之后对这笔资金的使用有监督和跟踪的责任。

　　京华时报：《解释》实施后，如何破解环境民事公益诉讼存在执行难的问题？

郑学林：环境公益诉讼因为案件数量不多，所以执行难问题不是很突出。但是为了确保这一类案件的执行到位，确保被告履行环境修复义务，所以采取了与普通民事案件不一样的执行程序。普通民事执行是权利人必须向法院申请执行，但环境公益诉讼的执行，是法院主动依职权，由审判庭移送到执行庭执行。

　　京华时报：河北企业污染北京环境，北京社会组织去哪起诉？

　　郑学林：对于环保社会组织的地域活动范围，《解释》没有做限定，可以在全国范围内活动。比如北京朝阳区注册的“自然之友”到福建南平中院去起诉，北京的环保组织如果发现河北的污染可以到河北去起诉，河北的环保组织发现了别的地方的污染也可以到别的地方去起诉。但是，受案法院还是有一个地域管辖的限制。