姚留福：对收入“小县”深化财政体制改革的思考
随着国家、云南省、曲靖市财政体制改革框架的逐步清晰，以税制改革、预算改革及财政改革为重点的财税体制改革已驶向改革深水区。师宗县正结合县域发展实际，按照上级的统一部署，积极探索财政体制改革之路。
一、基本情况
最近几年，师宗县享受国家经济高速发展成果，地方财政收入稳步快速增长。但是，地方财政支出基数越来越大，收入增长满足不了实际需要。财源结构调整任重道远，财政收支矛盾日显突出，财政管理难度日渐加大，体制弊端日渐显现。
（一）公共财政收支状况
2011年—2014年，师宗县实现地方公共财政预算收入为37000万元、44025万元、51600万元、52157万元，增幅分别为26.8%、19％、17.2％、1%。完成地方一般预算支出148384万元、179550万元、190212万元、201490万元，增幅分别达到31.7%、21％、5.9％、6％。从财政收支基数看，师宗县的支出保障75%以上来自上级财政部门转移支付。
（二）财政收入构成
2011年—2014年，税收收入在财政收入中的占比为90.5%、90.9%、85%、80%，而非税收入占地方公共财政预算收入近年比重逐年偏高， 2014年已高达20%。对可支配财力贡献不大。2011-2014年直接来自烟草业的收入分别完成11555万元、17440万元、18694万元、19472万元，占地方财政税收收入的27%、35%、32%、28%；来自煤炭行业的收入为8066万元、5073万元、4548万元、4208万元，占地方财政税收收入的24%、13%、10%、10%；来自建筑业的税收收入维持在3000万元上下，占地方财税收入8%左右。烤烟一直是财政收入的重要支柱，但已经进入发展平稳期，增长受限；煤炭受停产整顿、转型升级、市场价格波动等各种因素影响，最近几年对财政收入的贡献非常不稳定；冶金、建材、房地产等其他行业还未形成稳定财源。
（三）财政支出保障现状
目前，师宗县财政性收入结构不尽合理，存在一定支出压力，对上级转移支付依赖度较高，财政隐形赤字日渐增大。地方预算上下级之间的收入与支出项目、体制上解、补助、税收返还等具体办法，由上一级预算制定，本级人大无权干预，这不仅在很大程度上否定了基层人大及其常委会的预算审查权，也是致使资源无法合理配置、地方政府无法切实履行其公共服务职能的主要原因。可以说，在地方财政自主能力有限，同级人大难以有效监督，同时又不得不承担越来越重的公共服务和地方治理职责。
二、存在困难和问题
一是财源结构单一，非烟非煤工业发展不足；二是财政收入结构不合理，非税收入比重逐年偏高；三是第三产业仍处于起步阶段，以旅游带动产业发展还有巨大潜力可挖；四是优势资源利用不足，财源企业规模小，科技含量低；五是工业园区尚未发挥应有的作用，规模效应难以显现；六是受宏观调控影响，以房地产带动第三产业的发展模式受到极大挑战；七是近年实施的 “津补贴”、事业单位“绩效工资”改革、乡镇岗位补贴支出大部分由县级承担，县乡财政困难进一步加剧。
三、深化财税体制改革的思考
师宗县公共财政预算总收入、地方公共财政预算收入总量居全市倒数第二位。人口基数大、乡镇基础差、财政供养人员多，财政实力相当弱小，快速发展的经济社会对财力需要之间的矛盾十分突出。因此，推进财政体制改革，加强财源建设，尽快把县级财政实力做大做强，进一步缩小与全市乃至全省发达县市区的发展差距，对推动全县全面建设小康社会，都具有十分重要的意义。
（一）培植财源，稳定改革基础
一是加快工业项目发展。逐步强化工业财源第一位的观念，筑牢工业发展平台。重点打造煤化工产业、不锈钢产业和生物产业，引领园区经济快速发展，着力建设以南昆铁路师宗战略装车基地为核心的交通物流产业园，提升园区聚集发展能力。完善园区服务体系，加快园区配套服务平台建设，改革园区项目落地审批机制，建立代办联络员制度，完善项目建设协调服务机制，强化对入园企业的服务管理，改善园区发展软环境。突出重点产业支撑，改造提升骨干工业企业，加快发展新型工业产业，推进园区经济集约化发展。深化煤炭资源整合升级，加快煤矿技改扩能步伐。引导和支持冶金、煤化工行业开发下游产品，提高产业效益，积极推进天高镍业二期项目建设。加快推进传统建材产业升级换代，大力发展新型建筑建材，促进昆钢嘉华水泥、金曲陶瓷二期项目建设。立足农业资源优势，以生物产业示范基地为平台，大力发展生物产业，支持普瑞生物、云新生物等企业加快发展，力争生物产业产值突破6亿元。鼓励发展新能源产业，力争启动2个光伏发电、3个风能发电项目。二是加快服务产业发展。强化旅游招商，创新投融资模式，着力引入有资金实力，有市场拓展能力的企业参与师宗旅游整体开发，争取通过市场化方式投入5000万元以上用于旅游基础设施建设。加快规划编制，完成以菌子山、凤凰谷、五龙旅游小镇为核心的旅游产业规划。拓展乡村旅游，启动黑尔村、拐村、马背冲乡村旅游项目。健全市场体系，强化旅游营销宣传，不断扩大师宗旅游知名度，确保年接待游客110万人次以上，实现旅游产业综合收入7亿元以上。三是提高招商引资质量。调整招商方向，变“政府招商”为“全民招商，专业招商”，把全民招商的功能定位在对外推介、信息收集、筛选，选择投资意向明确、信息质量高、符合国家产业政策的招商项目，按照科技含量、投资强度、财政的贡献率等标准来衡量论证项目质量，并针对重点财源项目组成专项推进组，制定完整的招商策略和推进方案。创新招商方式。围绕全县产业发展规划，储备一批大项目、好项目，每年重点包装10个以上规模型、效益型、科技型产业项目，增强投资吸引力。坚持外引和内培并举，在促进现有企业扩大产能的同时，确保年招商引资到位资金增10％以上，引进外资增10％以上。逐步聚集形成有比较优势、能带动县域经济长远持续发展的特色产业，大力引进资金、技术、人才和先进管理经验，推进本土企业改造升级，提升经济社会效益。
（二）透明预算，凝聚改革力量
实施全面规范、公开透明的预算制度。着力把所有政府性收入纳入预算，实行全口径预算管理。各级政府预算和决算都要向社会公开，部门预算要逐步公开到基本支出和项目支出，所有财政拨款的“三公”经费都要公开，打造阳光财政，让群众看明白、能监督。不仅将政府预算内资金和预算外资金的全部收支都纳入预算管理中，而且包括政府性债务和或有负债的监管，是真正意义上的完整的政府预算。必须实现财源结构的合理化和实现财政分配的结构合理化，保证财政收支平衡。要在政府一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算及社会保障预算之间形成统一和均衡，建立规范透明的资金往来渠道，同时尽可能把专项资金变为预算内资金，纳入公众的监督范畴。继续深入推进财政国库集中收付制度改革，进一步规范财政直接支付和授权支付管理；在规范交通运输业和部分现代服务业、邮政业营业税改征增值税的基础上，继续深化其他行业“营改增”工作；推行财政投资评审、绩效评价改革，逐步建立预算绩效评价体系，充分发挥财政资金的使用效益；深化农村综合改革，认真落实强农惠农政策，促进农民增收和农村经济健康发展。
（三）创新体制，扩充改革思路
完善“按规划、带项目、配资源”的基础设施投融资模式，形成“融资、投资、经营、偿还”一体化的市场化运作机制。加大资源资产、政府特许经营权的运作力度，增强偿债能力，防范债务风险。运用多种融资工具和手段，壮大县级投融资平台，增强融资担保能力。充分发挥财政资金的导向作用，县财政每年安排不低于500万元财政贴息资金，为具有发展潜力的企业贴息贷款，缓解了企业发展资金不足的问题。投融资担保公司要做好服务工作，积极为符合条件的企业提供短期担保贷款，帮助解决融资难、担保难、发展难的问题。财税部门要认真落实各项税收优惠政策，通过税收优惠，支持企业实施技术改造，加快产业结构优化升级，增强企业发展后劲和抵御市场风险能力，促进企业提质增效，提高企业对财政的贡献。日前，县财政局会同住建、交通、环保、教育、卫生、民政等职能部门，在新建、扩建、改建项目中筛选出符合条件可采用PPP模式的项目共23个，总投资396806.02万元。其中：条件成熟的项目有10个，总投资224916.02万元；条件不成熟的项目有13个，总投资171890万元。经与相关主管部门沟通、审核，并报县人民政府同意后，已报送到上级相关部门，争取列入2015年度中央和省级扶持试点。
（四）重塑国企，提升改革活力
师宗县于2014年8月正式成立国有资产监督管理局，对全县的国有企业逐步开始履行出资人职责。一是对所出资企业负责人实施管理。部分企业按规定在成立国资局前已任命企业管理层，还有部分企业因历史原因尚未建立现代企业法人治理结构，目前正在建立完善，成立相应管理机构及任命相关管理人员；二是对企业股东变动等重大事项实施管理；三是对企业国有资产实施管理方面，适时开展对企业国有资产的产权界定、产权登记等基础管理工作。根据国有企业的不同经营类别、方式，逐步建立由政府主导，国资、财政、工信、工商、国税、地税等部门协调配合的定期分析调度工作机制，督促国有企业降低成本，提高效益。建立科学合理的职工薪酬稳定增长机制，县属国有企业员工薪酬如需调整，在职工代表大会有决议的前提下，由企业根据企业效益及本地区同类企业员工薪酬进行测算，报县国资局会同有关职能部门审批执行。针对师宗县国有企业普遍不景气的实际情况，结合县级发展要求及县内资源情况，逐步开展企业资源整合，形成合力，在一定范围内取得实效，并适时的展开对标管理，以便看到差距，正视困难，找准国有企业在行业内的定位，逐步缩小差距，建立适合县级企业发展的目标体系。
（五）契合方向，争取改革资源
深入贯彻上级深化财税体制改革的总体思路，加大改革资源的争取力度。立足地方交通区位、能源矿产、耕地林地、人文气候等优势，认真研究国家产业投向和县内发展需求，精心谋划一批固定资产投资支撑项目。做深做实项目前期工作，做好争取上级补助资金的项目计划，积极落实申报条件，加强对上汇报衔接，力争更多项目进入国家和省、市投资计划。
（六）简政放权，优化改革服务
坚持政府投资、引进外资、撬动民资“三资并举”，强化银政、银企合作。拓展项目融资渠道，强化项目建设资金保障。加大政府性资金对项目建设的引导和扶持力度，做大做强产业项目。强化土地、环保、矿产资源等要素保障，提高项目成熟率、开工率和投产达效率。健全新开工项目协调推进机制、在建项目督查督办机制、项目投资考核机制。加强沟通衔接，充分整合项目责任单位、实施主体和建设单位的力量，完善重点项目跟踪服务机制，进一步优化审批流程，提高项目服务水平。引导和支持本土企业，结合经营状况和发展趋势，加快再投资步伐，推进在建项目尽快达产达效，不断扩大生产经营规模。