关于提高地方人大执法检查效果的思考

执法检查是人大常委会行使监督权的一种重要形式。如何切实做好执法检查工作是地方人大常委会应该认真思考和探讨的问题。近几年来，我市人大常委会在加强和改进执法检查工作方面进行了积极的探索和实践，取得了一定的成效，也积累了一些有益的经验，但仍然存在着一些困难和问题。本文拟结合工作实际，就如何进一步加强和改进执法检查工作，增强执法检查的综合监督效果作些粗浅探讨。

一、开展执法检查的重要性和必要性

1．人大制度与时俱进的现实需要。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，推动人大制度与时俱进在相当程度上有赖于监督职权的正确行使。执法检查是人大监督工作的重要组成部分，深入开展执法检查，提高执法检查实效，不仅有利于发挥人大监督职能，而且有利于在实践中进一步完善人民代表大会制度。因此，应当从坚持和完善人民代表大会制度的高度，充分认识开展执法检查的重要性和必要性，增强做好执法检查的责任感和使命感。

2．推动民主政治建设的必然要求。开展执法检查是地方各级人大常委会的一项经常性工作，也是贯彻依法治国方略的重要实践。目的旨在促进执法单位和执法人员公正执法，提高执法工作水平和执法质量，为经济建设和社会稳定营造良好的法制环境。同时，针对法律本身不完善的地方提出合理的意见和建议，有利于法律的修改完善和我国法律制度的完备。

3．践行党的群众路线的具体体现。人大是民意代表机关，人大的一切职权来自于人民的授予，人大的一切工作理应以人民利益为导向。在人大及其常委会的监督实践中，执法检查是保证法律法规有效实施的非常重要的形式，也是推动国家机关执政为民的十分重要的手段。近年来，社会上损害群众利益的现象屡屡发生，一方面暴露了执法部门工作的缺失，另一方面也反映了各级人大常委会行使监督职权仍然不够到位。因此，只有加强执法检查监督，切实有效地保证法律法规的正确实施，才能推动解决人民群众最关心、最直接、最现实的热点问题，才能使人民群众的根本利益得到维护。

二、影响执法检查实效的主要问题

1．目的不够明确。执法检查是地方人大及其常委会对本行政区域内的法律、法规实施情况所开展的一种监督活动，目的在于推动法律、法规的贯彻实施，促进国家机关依法行政、公正司法，增强全社会的法律意识和法制观念。但在实践中，由于执法检查主体对开展执法检查的目的理解不够全面，因而在指导思想上容易出现偏差，从执法检查方案的制定到具体实施，往往偏重于工作成效，使执法检查类同于专项工作视察或检查，既难以发挥执法检查应有的监督作用，也有悖于执法检查的功能定位。

2．重点不够突出。一部法律、法规涉及内容很多，无论是计划安排还是实际运作，一次检查都不可能涵盖全部内容，只有集中力量、突出重点、抓住关键、有的放矢，才能取得以点带面、事半功倍的监督效果。但在实践中，由于执法检查的目的不够明确、内容过于笼统、范围过于宽泛，未能紧密联系实际，把事关改革发展稳定大局、社会普遍关注和群众反映强烈的突出问题的相关法律法规条款的实施情况作为重点，导致执法检查内容、检查形式和对象缺乏针对性，难以取得预期的监督效果。

3．力量相对薄弱。执法检查是一种严格意义上的法律监督，客观上要求执法检查主体必须具备相应的法律专业素质，才能对被检查单位的执法情况作出正确的观察、判断和评价。但由于目前县级人大常委会组成人员及人大代表中法律专业人才欠缺，且法律学习不够深入、全面，对法律条款的理解和把握普遍不够准确、到位，因而在执法检查中难以发现法律实施机关在执法过程中存在的深层次和实质性问题，并提出有针对性的意见和建议，在相当程度上影响了执法检查工作的深度和力度。

4．跟踪机制欠缺。整改目标的实现普遍需要一个不断推进的过程，因而跟踪检查尤为重要。实践中，我们虽然都能根据《监督法》的要求，把执法检查报告和审议意见交由负责法律实施的“一府两院”及相关部门研究处理，并要求在九十日内反馈研究处理结果，但由于缺少行之有效的跟踪监督和问责机制，对于法律、法规实施过程中普遍存在的倾向性问题，以及关系人民群众切身利益、社会普遍关注、反映强烈的突出问题，未能持续有效跟踪监督，执法检查的质量和实效难以得到明显提高。

5．公开不够到位。虽然监督法已经就年度执法检查计划、执法检查报告及审议意见、“一府两院”关于审议意见的研究处理情况报告等内容的公开作出原则性的规定，但在实践中，由于主客观方面的原因，人大常委会的审议意见尚未能充分利用新闻媒体等方式向社会全面公开，难以形成共同促进依法行政、公正司法的良好舆论环境和社会效应，在一定程度上弱化了执法检查的影响和功效。

三、几点思考

执法检查作为加强法律监督、保证法律法规在本行政区域内得到严格遵守和执行的重要形式，已经成为地方人大常委会的重要工作之一。我们认为，提高执法检查实效，要在不断总结经验的基础上，进一步形成共识、改进方法，努力实现执法检查由单一监督向多元监督、被动监督向主动监督、事后监督向全程监督的转变，以实现执法检查功能的最大化。

1．立足实际、科学选题是提高执法检查实效的前提条件。

选准议题是做好人大监督工作的前提，执法检查也不例外。科学选定执法检查议题，要坚持因地制宜、有的放矢的原则，根据《监督法》规定的三个标准和六条途径，重点围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注，且在本行政区域内尚未完全实施到位或在实施、执行中存在突出问题的法律法规以及国家权力机关决定决议，每年选择2—3个项目开展执法检查，才能真正做到少而精、抓重点、求实效，才能保证执法检查在议题的选择上科学、合理、准确。近年来，我们围绕道路交通、劳动用工、消防安全、物业管理等问题，开展对12部法律法规和3个人大决议的执法检查。从实际效果看，这些议题把推动发展、改善民生、促进和谐放在突出位置，体现了监督与支持的有机统一，也提升了人大工作的社会影响。

2．明确目的、突出重点是提高执法检查实效的关键环节。

执法检查质量不高、实效不佳与执法检查目的不够明确、重点不够突出有着必然或者直接的联系。明确执法检查目的，要全面理解执法检查的三种功能：一是监督保障功能。通过执法检查活动，加强法律监督，推进法律、法规在本行政区域内得到遵守和执行，督促行政机关依法行政、司法机关公正司法。二是宣传教育功能。通过执法检查活动，推动法制宣传教育活动的深入、持续、有效开展，促进全社会法制观念和法律水平的提高。三是健全法制功能。通过执法检查活动，发现现行法律本身不完善的地方，作为法律法规执行情况的现实依据，有利于法律的修改完善和我国法律制度的完备。实践中，要正确处理好三种功能的关系，做到全面兼顾、齐驱并驾，努力实现执法检查功能的最大化。突出执法检查重点，要按照法律规定，把执法检查重点放在“执法行为是否规范、执法程序是否合法、执法责任制是否完善、内部监督制约机制是否落实”等方面内容，减少盲目性、增强针对性、提高实效性。我们在劳动合同法执法检查中，针对我市企业劳动用工的实际，把检查重点放在健全劳动合同管理制度、规范劳动用工行为等方面，对保障劳动关系双方的合法权益、促进我市劳动关系和谐稳定起到积极推动作用，《人民政坛》对此作了《晋江：推进劳资和谐》的专题报道，充分肯定了这一做法和成效。

3．讲究方法、深入调查是提高执法检查实效的有效途径。

开展相关法律法规执行情况的调查走访，是人大常委会了解和掌握法律法规贯彻实施情况的必要过程，也是形成高质量的执法检查报告和审议意见的基础性工作。为了使调查了解过程更加接近被检查对象的工作常态，更易于发现执法中存在的突出问题和薄弱环节，必须结合实际，多种形式并用，采取听取汇报、召开座谈会、查看资料、个别走访、抽样调查等多种方式进行。既要了解好的、也要检查差的，既要明查、也要暗访，既要按计划检查、也要随机性抽查，既要听取法律主管部门及相关单位的汇报、也要听取人大代表和人民群众的意见。要加强与镇（街道）人大的工作联系，积极畅通民意诉求、表达和反映渠道，力求多角度、多侧面地掌握客观真实的情况，为形成执法检查报告和审议意见提供真实参考依据。我们在消防法执法检查中，通过暗中走访企业，打消企业思想顾虑，了解到消防执法过程中存在的一些突出问题，并在执法检查报告和审议意见中予以指出，要求消防部门切实抓好整改。在归侨侨眷权益保护法执法检查中，根据涉侨信访反映的有关情况，要求市政府帮助解决贫困归侨侨眷在生产生活等方面的实际困难，妥善处理涉侨历史遗留问题，取得了较好的效果。

4．依法公开、接受监督是提高执法检查实效的内在要求。

监督公开是人大工作的基本要求，也是执法检查取得实效的重要方法。在实践中，要依照监督法的要求，将年度执法检查计划、执法检查报告及审议意见、“一府两院”关于审议意见的研究处理情况报告，以各种渠道和形式向代表通报并向社会公布。同时，坚持以正面宣传为主的方针，广泛宣传执法检查的目的、意义、内容、进展及实际效果；大力宣传有关法律法规及执法工作的先进典型；对严重违法违纪的问题或行为，要予以公开曝光和跟踪报道；对一些社会关注、群众关心的热点问题的整改落实情况要进行集中、系列的报道，努力形成执法检查的联动效应，营造推动整改的舆论声势，使人大执法检查收到良好的社会效果。本届常委会任期以来，我们注重抓好执法检查与舆论监督的有效结合，通过报刊、电视、网站等平台，通过与新闻单位建立互动机制，选择合适有效、生动活泼的公开形式，努力使监督工作具有更加广泛的民意基础，得到社会各界的认可和支持。

5．跟踪督促、落实整改是提高执法检查实效的重要保证。

督促整改措施的落实是执法检查工作中非常重要的一个环节，也是评价和检验执法检查实效的重要标准。要注重做好执法检查报告和审议意见的督办、跟踪反馈工作。对检查中发现的带有普遍性和倾向性、经过努力可以解决的突出问题要一抓到底，推动解决问题、改进工作、健全机制，真正发挥好执法检查的综合监督作用，确保法律法规得到有效贯彻实施。如，我们在国务院物业管理条例、福建省物业管理条例执法检查中，就执法检查中集中反映的住宅专项维修资金管理、组建住宅小区业主委员会、查处消防安全问题和违规装修、搭建行为，抓好小区物业规范管理试点等四个方面要求市政府专项研究处理并限时报告落实情况，推动相关问题的解决，取得了举一反三、以点带面的监督效果。又如，2001年市十三届人大三次会议作出《关于治理九十九溪下游严重内涝问题的决议》以来，我们把监督决议执行情况列入重要监督议题，持续跟踪问效，推动市政府及相关部门、镇（街道）切实加大组织实施力度，收到了良好的效果。13年来，全市累计完成河道整治64.857公里，完成投资56112万元。整治后的河道区域防洪标准明显提高，城镇防洪能力达20年一遇，乡村防洪能力达10年一遇，这项监督成效得到了社会各界及广大群众的充分肯定和赞誉。

6．加强学习、形成共识是提高执法检查实效的重要基础。

检查主体与被检查对象双方所处的位置虽然不同，但目标都是一致，就是通过执法检查，发现问题、解决问题、改进工作，推动法律法规的贯彻实施。在实践中，要通过双方共同努力，不断提高执法检查的质量和水平。一方面，执法检查主体要采取多种方式，加强学习培训，掌握执法检查的目的、程序和方法，力求全面了解相关法律条款的精神内涵，确保能够对被检查单位的执法工作作出正确的观察、判断和评价，善于发现深层次的问题，提出有针对性的意见和建议。同时，要在坚持正确方向、把握基本原则的基础上，加强与“一府两院”及相关执法部门的沟通协调，努力为执法检查营造良好的外部环境。另一方面，作为被检查对象的法律实施部门也要通过加强学习，进一步提高执法者的法制意识和知识水平，提高对执法检查的性质、地位、作用的认识，严格依法办事，主动配合执法检查活动，积极反映有关情况和存在问题，提供真实素材。同时，自觉开展自查自纠，进一步增强法律意识，规范执法行为，加大执法力度，提高执法水平。

（福建省晋江市人大常委会办公室 林德生）