《山西扶贫简报》2014年第二十一期

关于赴重庆、陕西、山东、江西四省（市）易地扶贫搬迁考察调研的情况报告

  联合调研组        

              根据王儒林书记在《国内动态清样》4336期反映易地扶贫搬迁取得成效尚存群众负担重、土地受限和配套产业发展不及时等三大难题上做出的易地扶贫搬迁“要形成合力，做好相关工作”的重要批示和李小鹏省长在全省扶贫工作电视电话会议上关于易地扶贫搬迁要在政府引导下、更多发挥市场作用的重要讲话要求，按照郭迎光副省长的安排，11月14日至19日，由省扶贫办牵头，组织省发改、财政、国土、住建、地税等有关部门负责同志和部分贫困县副县长、市县扶贫办主任，分两路赴重庆市开县、云阳县，陕西省蓝田县、大荔县、镇安县和山东省东明县、莘县，江西省武宁县、修水县等4省（市）9县，深入20个移民安置点、5个农业产业化示范园区，重点就移民搬迁宅基地改革、资金筹措、用地政策、产业配套、组织保障等方面的经验做法进行了考察学习。现将情况汇报如下：

              一、四省（市）易地扶贫搬迁经验做法和主要特点
总体上看，重庆、陕西、山东、江西4省（市）对移民搬迁工作重视程度高、改革力度大、机制体制活、办法措施实，形成了各级各部门共同推进这项工作的强大合力，并在帮助困难群众彻底改变生存发展环境，改善生产生活条件上取得明显效果。其经验做法和主要特点是：

            1、领导高度重视。 4省（市）都将移民搬迁作为重大民生工程和统筹城乡的重要载体。2013年初，孙政才到任重庆市委书记后，调研确定将高山生态扶贫搬迁作为市委、市政府“一把手工程”， 列入为全市人民办的22件民生实事之首，统一制定规划、统一建设标准、统一下达任务，规划在2013-2017年五年搬迁50万人。市级统筹各类移民搬迁，统一补助标准为8000元，同时对特困户人均增加补助4000元。30个县（区）组成专门工作班子，形成了以上统下、齐心协力抓好移民搬迁的组织力量。陕西省将移民搬迁确定为重大民生“一号工程”，省委书记赵正永自任省长时就亲自主抓这项工作。从2011年开始，全省启动陕北、关中和陕南大规模移民搬迁工作，计划10年时间搬迁299万人。全省分别成立陕北、陕南移民搬迁领导小组，每年组织两次全省性点评会，将移民搬迁作为各市、县工作考核的硬指标。陕西省建立移民搬迁资金专户，中央、省、市、县级财政补助资金，由省财政统筹拨付。安排陕北和关中地区移民搬迁补助标准为：省级对贫困户每户补助3万元、非贫困户每户补助1.5万元；市县（区）财政配套每户不低于1.5万元；特困户建房所需资金由各级财政解决。安排陕南地区集中安置每户补助4.5万元、分散安置每户补助3万元、特困户和危困户每户增加补助1万元。江西省委、省政府一把手亲自主抓移民搬迁，省级出台文件，统筹推进生态移民、库区移民、扶贫搬迁、地质灾害避让搬迁等项目。所有项目县都成立了县委书记任组长、县长任副组长的搬迁移民扶贫领导小组，全省每年完成移民搬迁近10万人。

              2、创新用地政策。 4省（市）农村均试行一户一宅，占新退旧，依托旧村宅基地资源，用足、用活、用好国家土地政策，通过政府统一收储土地指标、建立交易市场、政府先行垫资预付收益，保证农户建房购房急需，使土地交易增值收益成为移民搬迁安置费用的重要来源。重庆市作为国家统筹城乡综合配套改革试验区，获得国务院支持，在全国首创“地票”交易政策，全市域内盘活土地资源，对移民搬迁旧村宅基地优先安排进行复垦，市级新增建设用地指标优先满足搬迁户建房需求，扣除新房建设占地后结余部分进入“地票”市场交易，净收益的85%返还搬迁户，户均纯收益6-8万元，形成了市里补一点、区县出一点、地票攒一点、农户筹一点“四个一点”的搬迁安置投入机制，大大减轻了移民群众的搬迁负担。陕西省蓝田县将土地增减挂钩政策获得收益的80%返还农户，用于搬迁建房和基础设施建设，并采取国土部门先行垫资的办法，帮助搬迁户尽快获得土地指标增值收益。山东省东明县黄河滩区在移民搬迁中利用城乡土地增减挂钩政策“腾旧建新”，每复垦一亩旧村宅基地补助10万元，全部用于搬迁安置。江西省修水县按照城乡一体化发展思路，县级无偿划拨搬迁用地，将移民搬迁新区向工业园区、城镇周边集中，基础设施资源与城市共享，90%以上的搬迁农民安置在县城。

              3、精心编制规划。 4省（市）注重移民搬迁规划的先行引领作用，将住房建设、产业发展、基础设施、公共服务同步规划、配套实施。在规划搬迁旧村和新区建设时，同步规划布局特色产业基地、农业园区、加工业园区、商贸物流和乡村旅游等产业开发项目；同步规划设置幼儿园、卫生室、超市、金融服务点及电视通讯等公共服务事业。重庆市采取因地制宜，梯度搬迁，以集镇、中心村安置为主，逐步向城镇靠拢的办法，移民搬迁市级有总规、区县有详规、乡镇有方案、农户有“明白卡”，要求帮助搬迁户选择一个合适的安置方式、制定一套可行的筹资办法、找到一套可靠的脱贫致富门路，力求精准到村、精准到户、精准到人。陕西省以集中安置为主，加大城镇化安置比例，规划布局移民安置点尽可能靠近城镇和大社区，统筹考虑工农业园区、重点镇建设、保障性住房、农村危房改造等工作。如：镇安县形成“以产定搬、以搬促城、产城融合，群众就近实现城镇化”的搬迁模式。江西省修水县在移民搬迁中合理安排城镇建设、移民搬迁、产业聚集、生态涵养和农田保护，统筹规划县城中心、示范重点镇和中心村镇布局，分年安排有序推进。

              4、整合叠加资金。 4省（市）按照集中力量办大事的原则，对涉及移民搬迁项目资金整合捆绑，叠加使用，省有明确政策、县有实施细则。对移民搬迁的贫困户，符合危房改造条件的可以享受危改补助，符合地质灾害治理条件的可以享受地质灾害治理搬迁补助；对不是贫困户的搬迁户，只享受相应的支持政策。重庆市移民搬迁补助资金包括易地扶贫搬迁、生态移民、财政专项扶贫和农村危房改造等四个方面，对扶贫、地质灾害、水利、林业等部门涉及移民搬迁的资金捆绑叠加。如：开县长沙镇齐圣村整合土地复垦、扶贫移民、生态搬迁、扶贫搬迁、危房改造、地质灾害搬迁、残疾人搬迁等补助政策，创新推进农村“三权”抵押贷款，搬迁农民户均补助超过10万元。陕北、关中集中安置点住房按每户60平方米、80平方米、100平方米三种类型建设，搬迁户按人均不超过25平方米标准选定户型，分别负担1万元、2.5万元、4万元建房费用，其余资金通过各级财政补助，整合移民搬迁、保障性住房建设、农村危房改造、易地搬迁试点、生态移民、以工代赈、地质灾害治理和土地治理等项目资金统筹解决，有效减轻了搬迁农民负担，一部分特困人口不用花钱就能入住小户型新房，多数搬迁贫困人口少出钱就能居住经济户型。山东省黄河滩区移民搬迁既有国家专项投入，省、市配套资金，也有国债专项资金、世行项目贷款和宅基地恢复补贴等资金，平均每户补助8万元。江西省将交通、农业、林业、水利、农网改造、新农村示范点建设和其他涉农惠农资金，整合用于移民搬迁，同时结合土地增减挂钩政策，根据旧房年限和结构给予拆除补助，户均补助8-11万元，有效降低了建设成本。武宁、修水两县的移民安置房每平米仅售1200元，不到同地段商品房价的1/3。

              5、配套产业开发。 我们感受很深的是，4省（市）把产业开发、农户就业作为移民搬迁的一个重要环节，按照生产与生活并重、住房建设与产业开发并举的思路同步推进移民搬迁工程。重庆市突出产业配套，整合相关项目资金向移民集中安置点倾斜，支持发展农业产业、农产品加工、商贸流通、休闲农业、乡村旅游、家庭农场、微型企业、外出务工等，尽量使每个搬迁户都一个增收项目。同时整合新型职业农民培训、阳光工程培训、农业实用技术培训等资源抓好技能培训，使每人掌握1-2门实用技术。市农委3年投入3亿元以上，支持100人以上规模的集中移民安置点发展后续产业，对搬迁贫困户发展特色产业每户补助1000-2000元，发展乡村旅游业每户补助1-2万元，搬迁户参加实用技术培训全免学费、报销交通费、补助一定的生活费。陕西省镇安县云盖寺镇花园社区为方便移民就业、生活，规划建设了仿古商业街，并投资5.5亿元建设了中小企业孵化园，解决了2000人的就业需要。江西省对移民搬迁对象就业生产实行“一扶三免一确保”。即扶助小额创业贷款，每户可申请小额贴息贷款3-5万元，免费就读职高、免费就业培训、免费职业介绍，确保有就业需求的搬迁农户至少有一人实现就业。

              6、支持政策有力。 为确保移民搬迁稳步推进，4省（市）出台了一系列配套政策措施。在土地政策方面，重庆市出台地票交易制度，优先安排搬迁户进行宅基地复垦、新增建设用地指标优先满足搬迁户建房需求等；陕西、山东两省将移民搬迁用地纳入土地利用总体规划，集中安置点采取城乡建设用地增减挂钩的办法办理报批手续，对集中和分散安置用地都按规定办理农用地转用等手续；江西省移民搬迁建设用地指标，由省、县两级按照各50%的原则专项安排解决。在资金筹措方面，由省、市、县三级负责，主要是土地交易增值收益、补助政策叠加、部门资金整合等。陕西省镇安县引导企业参与移民搬迁，利用土地占补平衡、土地指标增减挂钩等政策，盘活土地资源，用20%左右的土地进行商业开发，为移民搬迁筹集更多的资金。在陕南集中安置区基础设施“小配套”每户补助2万元。在实行差异化补助方面，重庆市将移民搬迁补助与精准扶贫结合起来，针对低保户、一般贫困户、特殊贫困户等，分别实行2000元—12000元不等的差异化补助，既维护了不同人群、不同对象的利益，又解决了搬富不搬穷的问题。在金融支持方面，对搬迁贫困人口建房贷款给予适当担保费补助和扶贫小额到户贷款贴息；支持互助合作社带动搬迁贫困户发展产业。在税费优惠方面，陕西省出台陕北移民搬迁安置若干政策规定，尤其税费优惠出台了十三条政策，在享受国家棚户区改造税费政策基础上，明确了更优惠的政策。同时，对承建单位建设移民搬迁安置房时配建的商品房，比例不超过总建设规模的20%部分执行税收优惠政策。山东省东明县对涉及到滩区移民搬迁建设的税费，多数予以免除。

              二、关于我省易地扶贫搬迁工作的开展情况
              我省吕梁、太行山区残垣沟壑纵横，山庄窝铺众多。为帮助这些地方的贫困群众彻底改变生存发展环境，实现脱贫致富，我省在全国较早启动实施易地扶贫搬迁。这项工作从1996年就开始试点，之后逐年加大力度持续推进，取得显著效果。到去年底，全省累计搬迁近万个山庄窝棚，有20.7万户、75.8万贫困人口通过实施易地扶贫搬迁。搬迁后移民群众有房住、有工做、有活干，生产生活彻底改变，思想观念更新解放，不仅实现了增收脱贫，而且提高了自我发展能力，受到社会各界普遍认同和搬迁群众的一致赞誉。特别是近年来，各地按照省委、省政府加大力度推进易地扶贫搬迁的总体要求，坚持易地扶贫搬迁与城镇化建设相结合、与产业发展相结合、与旧村开发利用相结合、与社会保障相结合的原则，因地制宜探索出一批行之有效的搬迁安置模式。如：忻州、运城等地集中建设单元楼小区的城镇化安置模式；阳高、右玉县设施农业与搬迁建房相结合的产业开发模式；左权县移民搬迁与旧村开发利用的庄园经济模式；阳曲、万荣县吸引企业参与移民搬迁工程的市场化开发模式；壶关县分类规划设计、结合社会保障对特殊困难群众集中安置模式等，有效推动了全省易地扶贫搬迁的深入开展。同时各地也在发挥市场机制作用，改革创新易地扶贫搬迁政策措施方面进行了一些探索，取得初步成效。如：在旧村宅基地开发利用方面：岢岚县引进资源型企业周通煤业集团在阳坪乡实施绿色农业生态开发园区项目，周通煤业集团以每人补助2万元的方式帮助区域内8个自然村的困难群众实现分散搬迁，搬迁后村庄的宅基地由周通煤业集团建设农业生态园区，有效解决了村民搬迁资金困难问题。天镇县由土地局组织对移民搬迁旧村宅基地复垦后，流转给企业发展生产基地，企业逐年支付移民群众土地流转费用，有效增加了搬迁群众经济收入。在整合资源项目叠加方面：陵川县将易地扶贫搬迁与地质灾害治理结合，省、市两级扶贫移民补助每户达到3-4万元、地质灾害治理每户补助8-10万元，移民群众不花钱或少花钱就能搬迁入住。天镇县发挥县政府统筹协调作用，捆绑住建、发改、交通、林业、广电等部门资金，共同支持易地扶贫搬迁，有效减轻了移民群众经济负担。在支持移民群众发展产业方面：长治市依托10大特色种养加品牌基地和10大旗舰型农业产业化龙头企业以及百企千村产业扶贫项目组织实施移民搬迁，实现有业安置。武乡县采取企业建产业基地、政府抓移民搬迁办法，围绕企业产业开发项目和城镇化建设布局移民搬迁新区，帮助移民群众就近就地打工就业增收。在解决移民搬迁建设用地方面：天镇县利用城乡土地增减挂钩政策，移民搬迁旧村土地复垦置换出的土地指标，优先保障移民新村建设用地，有效解决了土地问题。在引导企业参与移民搬迁方面：阳曲县按照“政府引导、市场运作”的模式，引进企业参与易地搬迁，由企业投资建设移民安居小区，县政府负责移民工程基础设施配套建设。参与搬迁的企业在享受各级扶贫搬迁补助政策的同时，易地扶贫搬迁置换出的土地指标全部用于搬迁企业产业扶贫项目建设用地及其他投资项目建设用地。万荣县荣博农业科技有限公司集建设产业园区与移民小区为一体，发展辣椒种植基地10万亩，并在产业园区规划建设10栋移民楼，覆盖贫困村43个，贫困人口1万人，直接吸纳贫困劳动力5000人。在分散移民方面：各地对自愿购房的贫困户予以补助，目前我省分散移民占到搬迁人数的15%左右。这些行之有效的经验做法，为我省创新机制推进易地扶贫搬迁提供了好的借鉴。

              当前，我省移民搬迁存在的突出困难主要是：

              1、建设土地问题。 2014年前，我省对易地扶贫搬迁用地没有配套安排专项指标，一些地方存在未批先建问题。有的土地规划调整困难，相关手续不能及时办理，导致房屋使用证不能办理。一些地方城镇安置建设用地与市场同价、费用高。搬迁旧村宅基地等土地资源绝大多数尚未盘活、没有进入市场交易，贫困户无法通过财产性收入减轻搬迁负担。

              2、产业配套问题。 多数地方在移民搬迁中更多地考虑的是搬迁住房建设问题，没有做到与产业开发同步规划同步实施，或移民搬迁与产业开发结合不紧密，未将新村产业作为必须配套内容。产业项目规模小、覆盖面窄、带动力不足。

              3、搬迁群众自筹负担重。 目前，我省各地移民搬迁建房成本平均每套10-13万元，而省级对搬迁户户均建房补助不足2 万元，贫困户存在想搬搬不起的问题，部分贫困群众只能举债搬迁，经济负担重。

              三、关于改革完善我省移民搬迁政策措施的建议

              学习借鉴四省市实施移民搬迁的经验做法，现就我省改进完善移民搬迁推进机制、政策措施等方面提出如下建议：

              1、提高移民扶贫补助标准。 据测算，当前农村新建一套住房仅主体工程就需要8-10万元；城镇安置建房费用需要12-15万元。目前我省易地扶贫搬迁仍然执行5年前的标准，人均补助5000元，户均建房补助资金不足2 万元。与省内同类移民搬迁工程相比，补助标准最低；与一些省外移民搬迁补助标准相比也很低。近年来由于物价、劳动力、原材料等成本的不断上涨，搬迁贫困群众自筹部分占到建（购）房资金的80%以上，负担很重。建议省级将移民搬迁人均补助提高到8000元，并按照人均2800元的标准安排相应的产业开发奖补资金，这样户均补助达到43200元，加之享受各项叠加政策，就能大大减轻贫困户搬迁负担。

            2、启动以土地交易为主的移民搬迁改革试点。 今年以来，我省建设用地指标相对够用，尽管受市场影响，土地市场交易有一定困难，但盘活土地资源仍是移民搬迁改革的重要途径。建议开展利用城乡土地增减挂钩政策，对搬迁旧村宅基地复垦试点工作，建立土地交易市场，由县政府向搬迁户预付土地交易收益，交易完成后返还县政府预付资金，减轻贫困户搬迁自筹负担。初步考虑，选择阳曲、天镇、忻府区、临县、右玉、左权、吉县、垣曲、武乡、陵川等10个县，重点围绕利用城乡土地增减挂钩政策，建立土地交易平台、实行宅基地退出机制、政府预付土地指标增值收益和移民搬迁资金整合等探索创新，并在政策支持、项目资金、税费优惠等方面重点支持。

              3、完善土地政策。 一是移民搬迁用地计划单列、占省指标、保证需求、实报实销。二是城镇化安置的移民新区享受棚改区用地政策，政府划拨建设用地；其中20%土地可以用于商业开发，补助贫困户和基础设施建设。三是农村集体用地及时报当地市政府按程序办理农转用手续。四是对具备条件的迁出村庄，优先纳入城乡建设用地增减挂钩政策实施范围，优先进入土地交易市场获得增值收益。80%以上的土地指标增值收益用于支持搬迁安置农户。政府统筹解决搬迁安置与土地复垦资金。五是我省作为国家资源型经济转型综合配套改革试验区，担负先行先试任务。建议向国务院申报城乡土地增减挂钩改革政策，使之能够跨县（区）实施、乃至全省域实施，以达到土地增值收益的最大化。

            4、整合捆绑资金。 按照“渠道不乱、用途不变、各负其责、各记其功”的原则，落实好县级政府统筹整合、捆绑使用易地扶贫搬迁、地质灾害治理、农村危房改造、抗震改造、生态移民、水利移民、以工代赈等涉及移民搬迁项目资金政策，对特困户实行“交钥匙”工程。围绕移民搬迁新村（区）建设，明确落实各行业部门同步配套基础设施、公共服务、产业发展项目。贫困户搬迁建房贷款给予担保费补助和扶贫小额到户贷款贴息。退耕还林项目向搬迁旧村倾斜。

              5、实行税费优惠。 移民搬迁集中安置点享受国家棚改区建设税费优惠政策。移民安置项目免征行政事业性收费和政府性基金。新建安置小区有线电视和供水、供电、供气、供热、排水、通讯、道路等市政公用设施，由各相关单位出资配套建设，并适当减免入网、管网增容等经营性收费。企业参与政府统一组织的移民搬迁，用于符合规定条件的支出，准予在所得税前扣除。对承建单位建设移民搬迁安置房时配建的商品房，商品房比例不超过总建设规模20%部分，执行移民搬迁税费优惠政策。

              6、出台政策文件。 建议省政府研究出台全省移民搬迁支持政策；国土资源、扶贫等部门联合出台移民搬迁改革试点县指导意见；指导各试点县出台移民搬迁工作实施方案。