总结 继承 完善 提高

2013年11月22日至25日，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江在云南专门就县级人大工作进行了广泛深入调研。调研期间，张德江委员长深入群众、深入基层、深入实际，通过参加乡镇人大代表述职评议会、听取代表履职情况、考察基层代表联络室、信访室和工作机构，主持召开县级人大常委会主任座谈会、与部分省级人大常委会负责人座谈交流等方式，务实开展调查研究。调研内容丰富，成果丰硕，对县级人大工作完善发展，推进人民代表大会制度理论和实践创新，不断丰富人民代表大会制度的实践特色和时代特色，具有很强的现实指导意义和深远的历史意义。

明确做好县级人大常委会工作的基本原则

对县级人大常委会工作，张德江委员长在调研中用“总结、继承、完善、提高”八个字对做好县级人大常委会工作的基本原则进行了高度概括，既表明了对过去30年县级人大工作的基本态度，也提出了对今后县级人大工作的基本要求。

“总结、继承”，说明过去的人大工作取得了显著成就，值得我们肯定并在今后的工作中不断坚持和发扬。30年来，县级人大常委会工作坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，严格履行职责，为发展社会主义民主政治、推动社会全面发展做出了重要贡献。

“完善、提高”，说明在新形势、新任务面前，县级人大常委会工作还有加强和改进的空间。正如报告中指出的，县级人大常委会“存在的问题不少，意见和建议也不少”。这些问题和意见，需要我们人大工作者高度重视、潜心研究，不断予以改进，促进人大常委会工作不断完善和提高。

“总结、继承”是前提，“完善、提高”是目的。党的十八届三中全会提出，推动人民代表大会制度与时俱进。这赋予了我们人大工作者新的历史任务、历史使命。我们应当坚定不移地贯彻“总结、继承、完善、提高”八字精神，“在总结实践经验的基础上，坚持问题导向，聚焦存在的问题，谋划改进完善之策”，切实推动人民代表制度理论创新和实践创新。

聚焦人大工作的重点和难点

张德江委员长把县级人大作为调研题目，选点准，可以说把握了人大工作的重点，找准了人大工作的难点。

回顾历史不难发现，中央领导同志对地方人大工作历来非常重视。早在1957年上半年，彭真同志就提出，在县级以上地方人大有考虑设立常委会的必要。这一意见受到中央关注。但后来因故被搁置。改革开放后，在全面恢复人民代表大会制度的过程中曾经有一个高度重视县级人大工作的辉煌阶段。彭真同志为推动县级人大的建设作出了重要贡献。1979年5月17日，彭真同志专门向中央写了报告，提出了关于县级以上地方人大设立常委会的三个方案。中央领导同志审阅了这个报告，邓小平同志批示：“我赞成第三个方案”。第三个方案的核心内容就是，“县以上地方各级人民代表大会设立常务委员会。”在地方人大常委会设立之初，老同志比较多，社会上也有一些议论。彭真同志就此说，人大常委会是权力机关，也是工作机关，不是“养老院”，而要依法行使权力，进行工作。1980年后，中央专门发了几个文件转发彭真同志的几次讲话。这些文件都是针对性地解决实际中的问题，譬如党委和人大常委会的关系、上下级人大常委会之间的关系等。

三十年后，张德江委员长再一次聚焦于县级人大工作，既反映了县级人大工作的重要性，也说明了人大工作的历史传承性。

“郡县治，则天下安”，是我国自古以来的治国理念，在“完善和发展中国特色社会主义，推进国家治理体系和治理能力现代化”的当下，县级建制在国家治理体系和治理能力建设中同样具有独特意义；而县级人大代表的直选和县级人大常委会作为最基层的人大常委会这两个特点又使其在我国五级人民代表大会中具有特别重要的意义。

客观地说，县级人大工作在取得长足发展的同时，也面临着一些新情况、新问题。我国在转型时期利益多元化、矛盾多发等问题也多少会渗透、影响到县级人大常委会的工作，正如报告指出：“县级也是社会矛盾凸显、易发多发的地方，近年来发生的一些群体性事件，都是萌芽在基层、爆发在县级县域”。因此，“以县级人大为切入点，从县级人大看人大工作，进行一些调研和思考，可以使我们看到国家民主法治建设、经济社会发展等多方面的现实状况和问题，也可以观察到基层人大工作和人大建设的方方面面”。所以说，调研从县级人大常委会入手，确实是在理解了人大工作精髓的基础上把握住了人大工作的脉搏，找到了解决人大工作问题的钥匙。

指明人大工作的方向和路径

调研中，张德江委员长深入云南省各地，走访乡镇和农户，旁听代表述职，召开座谈会，广泛收集资料和认真听取各方面意见，因而对县级人大的实际情况摸得很实、很准、很全面。就全国范围而言，县级人大机构和人员的基本情况，包括县级人大的人大代表、县级人大常委会组成人员、县级人大常委会主任会议组成人员、县级人大的工作机构和办事机构人员及相关机构设置情况等，通过这次调研有了一个准确、全面、系统的掌握。这些基本数据、基本情况，对我们从事相关工作的基础，具有十分重要的意义，指明了人大工作努力方向。

一是找出了县级人大工作的症结，明确了加强和改进工作的基本思路。

这次调研形成的调研报告在充分肯定过去发展成就的基础上，对存在的问题没有隐藏遮丑，而在客观深入分析原因的基础上提出了现实可行、针对性强的方针和措施。报告指出，加强和改进县级人大常委会工作应做好三篇文章：做“人”的文章，任何工作的加强和改进，都是建立在使人想干事能干事的基础上；做“法”的文章，任何重大改革都必须于法有据，这一点在改革、修法的过程中同样重要；做“工作指导”的文章，这是一个重要的问题，更是一个需要我们高度重视并不断探索、完善的问题。

二是进一步认清了选举工作的形势，明确了加强和改进选举工作的路径。

通过多年实践，我国各级人大代表选举工作已经形成了比较成熟的做法和工作机制，但也存在推荐代表候选人不规范、选举工作组织不细致不规范等问题，甚至有的地方有贿选等破坏选举的行为。对此，张德江委员长坚持问题导向、聚焦问题的原则，提出了具有可行性、针对性和可操作性的思路和措施，强调依法处理、妥善应对。结合将于2016年开始的下一轮县乡人大换届选举，报告提出要进一步加强前期调研，在分析、总结地方以往换届选举工作中的经验、教训和存在的主要问题的基础上，重点对选民登记、代表候选人推荐、流动人口参选、贿选及破坏选举等问题进行调查研究，并初拟相应对策措施，将选举工作有关问题分为常见问题、疑难问题、应急预案等汇编成册，形成加强换届选举工作的意见和建议，加强对该项工作的指导。

三是强调人大代表工作意义重大，明确了做好代表工作的努力方向。

密切代表与人民群众的联系、加强常委会与代表的联系，充分发挥代表作用，是张德江委员长在调研中强调的一项重要课题。他指出，代表作用和代表工作潜力很大、空间很大、意义也很大，并强调，应着重围绕“两个联系”、“一个发挥”的思路来开展代表工作，这是开展代表工作的基本路径。报告充分肯定了在“两个联系”方面的成就，提出“这些好的形式”，关键是各级人大常委会要真正做起来。对有的地方形成的“主任联系委员，委员联系代表，代表联系选民”三级联系机制，报告予以了充分肯定，并要求进一步探索建立健全直接联系代表制度。对“一个发挥”，报告强调，“好的做法要坚持”，“支持和保证代表依法履职的有效形式”，要“继续坚持并不断完善”。报告进一步指出，充分发挥代表作用的关键，就是重视代表提出的意见建议，改进有关工作，解决有关问题。要“继续进行新的探索，包括尝试新的机制”。县级人大机关应根据这一精神，逐步建立和完善相关工作机制和制度，为人大常委会加强人大代表同人民群众的联系、充分发挥代表作用做好参谋和服务工作。

（作者系全国人大常委会办公厅联络局巡视员、副局长）