搬出大山天地宽 忻州易地扶贫搬迁取得突出成效

    2011年我省确定 “5年内基本完成山庄窝铺移民搬迁”的任务目标，省政府还就此制定了《加快推进全省易地扶贫搬迁工作的意见》。在这项事关众多山民脱贫致富的工作中，忻州市认识高、力度大，思想解放，厉行改革，组织严密，政策配套，取得了突出的成效和丰富的经验。

　　 一条成效显著的扶贫新路

　　 3年移民搬迁11万人，搬得出、稳得住、可发展、能致富

　　五寨县黄土坡乡黄土坡村，离五寨县城30里，是一个200人以下的山区贫困村，生存条件恶劣，尽管政府扶持多年，但还是脱不了贫。在扶贫移民政策的帮扶下，整个村搬到县城周围，村民们住上了从没住过的楼房。村民张甫才说：“两个儿子在外地打工，一个女儿出嫁了。除回村里种地，农闲时还在县城打零工。打工、种地，再算上国家给的种粮直补和退耕还林款，一年收入10多万元，这是穷山沟人祖祖辈辈连梦也梦不到的！”

　　近年来，五寨县按照“搬得出、稳得住、可发展、能致富”的总体要求，不断创新、不懈努力，全力推进移民扶贫工作。到2013年底，全县累计搬迁山庄窝铺124个、受益贫困群众1.43万人。由于移民新村靠近城镇,多数移民户利用区位优势,走上了亦农、亦工、亦商多样化致富门路。从该县经堂寺办事处14个村搬迁后的情况来看，人均纯收入由原来全县最低，变成了每年都高于全县平均水平，2013年人均纯收入达到5172元。

　　这是忻州市实施易地扶贫搬迁战略的一个缩影。

　　2009年以来，忻州市连续几年召开扶贫攻坚动员大会，对扶贫开发特别是移民搬迁工作亲自动员部署，并出台了《关于加强扶贫移民搬迁工作的意见》和《关于加强社会扶贫工作的意见》等文件，确定用5年时间全部搬迁200人以下贫困村，涉及17万人。近3年，全市安排实施移民搬迁11万人，规模和速度是前10年的总和，总人数占到全省3年移民搬迁总量的1/3；去年，全市移民搬迁任务为4万人，占到全省总任务的40%。

　　搬得出，只是移民的第一步,能致富，才是移民稳得住的关键。为此，市县乡各级政府及其职能部门攻坚克难，做了大量艰苦卓绝的工作。岢岚县宋家沟移民新村通过易地搬迁、发展生态庭院经济、舍饲养殖和加工业，去年农民人均纯收入达到5400元。同时，走出大山，移民们眼界开阔了、思想解放了，自主创业的信心足了、办法多了，再不像原来只知道“等、靠、要”了！

　　从保护生态环境看，移民扶贫工程也是亮点频闪。静乐全县移民搬迁了150个村，由于人口大量移入城镇，农村土地过度利用现象基本消除，随着国家退耕还林工程的实施，及草坡、林地等四周生态的自然修复，生态环境明显改善，水土流失现象明显减少，林草面积逐年扩大，山青水碧天蓝的优美环境逐步形成。

　　 一个非常重要的战略抉择

　　 对于扶贫攻坚、推进农村综合改革，统筹城乡发展等意义重大

　　忻州市的实践证明，易地搬迁对于扶贫攻坚，推进农村综合改革，统筹城乡发展、加快农村城镇化都是一个非常重要的战略。

   1.易地搬迁是扶贫攻坚的战略举措

　　忻州市是全国18个集中连片贫困地区之一，14个县（市、区）中有11个属于国家扶贫开发工作重点县，其中6个县分别属于燕山-太行山、吕梁山连片特困地区。可以说是，贫困面积大，贫困人口多，贫困程度深，脱贫难度大。按照新的扶贫标准，全市2300元以下的农村低收入人口有77.1万人，占到农业人口的1/3，占到全省低收入人口的近17%；全市200人以下的山庄窝铺有1544个，居住人口16.97万人。扶贫攻坚的“硬骨头”就是尽快让山庄窝铺的这17万人脱贫！可以说，忻州市实施移民搬迁，是从实情出发，让决策和举措真正“实事求是”。

　　扶贫工作喊了几十年，干了几十年，从整个农村面上看，可以说成绩不小：一是贫困人口大幅减少；二是贫困农民收入显著增加；三是产业基础不断增强；四是基础设施更加完善。但从农村最贫困山区的脱贫效果看，还不是很理想。投入不少、收效有限，这已成了各市县乡级领导的普遍共识。从总结历史扶贫经验看，在忻州市开展移民搬迁战略是必然选择，也是有效路径。

    2.扶贫移民是农村综合改革协调推进的战略平台

　　省委、省政府作出了转型发展和全面推进“四化”的战略部署。忻州市把移民搬迁作为脱贫致富、解决民生问题、统筹城乡发展的切入点和突破口，充分调动社会各方面和政府各职能部门的积极性，制订配套改革方案和完善政策措施，全力推进移民搬迁战略。

　　建房占地一直是制约扶贫搬迁的一大“瓶颈”。该市一方面简化用地审批手续环节，对搬迁建房用地优先审批；另一方面，通过无偿划拨国有荒山、荒滩、荒地，迁出村和迁入村互相调剂集体用地，集中利用农村宅基地指标、荒山荒坡开发、城乡建设用地增减挂钩、移民户有序流转承包地等多种形式，积极盘活土地资源，有效缓解建房占地难题。

　　搬迁资金缺口大是扶贫移民普遍面临的难题。忻州市在财政比较困难的情况下，近2年市财政就为此补贴3亿多元。与此同时，有关部门还提出加大资源整合力度的改革方案和措施。重点搞好三大整合：一是资金整合。所有涉农资金都要以移民搬迁为工作平台，科学规划，对号入座，渠道不乱，用途不变，各尽其责，各办其事。以工代赈移民、生态移民、地质灾害避让移民和农村危房改造项目资金统筹掌握、整合使用；二是社会服务体系整合。将新区与旧城的基础设施建设和社会服务体系成龙配套，纳入统一规划，统一管理，力争使每一个移民新区（村）都建成基础设施齐备、服务功能完善的现代宜居社区；三是自然资源整合。移民搬迁后，几个村、几十个村变成了一个社区，对社区要进行统一管理；对移出村的土地、矿产、林木等资源也要有组织地进行整合、管理，按照国家政策和法规进行开发和利用。

   3.易地扶贫搬迁是统筹城乡发展、加快城镇化的战略途径

　　改变城乡二元结构，必须按照党的十八届三中全会精神，建立和形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大贫困山区农民也能平等参与到现代化进程中来，共同分享改革开放和现代化的成果。忻州市大规模的移民扶贫，是完全符合中央上述精神的。

　　在搬迁的同时，该市借助“百企千村”行动即由企业结对帮扶一些农村，为农民提供就业和发展的机会，是以工促农；建设移民搬迁住房，由国家无偿划拨建设用地，减免建设的各种税费，并由国家、省、县三级资助建房用款（每人共7000元），由国家进行水、路、电、信、校、医、养老等公共设施建设，这些说到底也是以工补农。至于以城带乡，这在城乡二元体制不变的情况下大都难于落实，这次移民搬迁，使大批贫民直接进入以县城为主的城镇，成为市民，真正实现了城乡一体，“以城带乡”进一步成为“乡变城”，城乡水乳交融，密不可分，真正做到了共同发展，共享城市化和现代化成果。至于工农互惠，农民迁移进城后，城市职工与移来的农民，由于各自素质和专长的差异，可以优势互补，在社会职业选择上也可以避免趋同，各展其长，如城市有条件的职工，可出资流转、租用移民后腾出的土地，搞规模化的农林牧业开发，种植设施蔬菜，增加更多收益；移居城市的农民可得到土地流转金，还可到新办的企业中打工挣钱；农民在城郊种养,产品还可以便捷地卖给城市居民，取得较高收益；还可在城市从事第二、第三产业，打工增加收入。

　　最穷困山区农民迁移到县城，实现市民化城镇化，可以说是一步到位，一迁百通。这对于统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡公共服务的均等化，可谓水到渠成。这就给市县范围内的城镇化作出了榜样，起到了很好示范作用。这就启示我们，县域城镇化必须以县城为中心，扩大其范围，健全其作为城市应有的各种功能，吸引当地农民来此居住、创业、生活。县城之外，可以仿照县城模式，再集中力量建几个规模相当于或略小于县城的中心城镇，在县城近郊还可建一些卫星镇。这些中心镇、卫星镇建设起点要高，所有条件要基本上相当于县城。要吸引农村人口和工商产业及园区向县城、向这几个中心镇和卫星镇集中。这样的城镇化成本低、效益好，前景广阔，应该是有中国特色新型城镇化道路的重要组成部分。其影响所及，必将推进大中小城市和小城镇的协调发展，推动产业和城镇的融合发展，推动城镇化和新农村建设的协调发展。

　　贫困山区整乡整村地移民进城，既加快了城镇化，又为促进农业现代化提供了契机。整村移民腾出的土地大多是连片的、大面积的，可以有偿流转给农庄、农业合作社和其他形式的合作经营大户、专业种养殖大户，以及愿意到农村搞现代农业开发的工商企业大户。这是构建新型农业经营体系，实现农业规模化、现代化、集约化经营的大好时机，对加快实现农业现代化有重要而深远的意义。

　　 易地扶贫搬迁中存在的困难、问题和对策建议

　　随着易地扶贫移民搬迁工程的大规模实施，一些制约工程健康、有序、稳定发展的瓶颈问题也凸显出来，到了亟待破解的地步。

　　1.移民安置地点问题。目前实行的建移民新村、小村并大村、分散自主式移民、梯次式移民（即大村镇的富人移走后，把他们留下的房子略加改造，让条件差的山区移民迁入）、小城镇安置、集中安置到县城周围的六种安置方法中，以最后一种即安置到县城周围为最佳选择，最受贫困山区移民欢迎，效果也最好。建议全省主要推广这种办法，而以其他方式为补充。须强调的是，往哪移、怎么移，既要充分尊重群众愿望，又要坚持政府引导。

　　2.解决移民建房用地不足和审批难问题。建设用地指标不够，审批环节多，又难批。要积极推进城乡建设用地增减挂钩工作，整合土地资源，集中移民房布局，集约利用土地，从根本上解决建设用地难问题。建议用迁出的旧宅院土地复垦置换，先占后补。这样做易于实现占补平衡，甚至占少补多。移出的山区贫民的旧宅基地使用权不变，但可以由集体协商置换或由国家付补偿金征用。

　　3.移民安置房建设资金不足，移民购房资金有困难。虽有省、市、县财政补助的人均7000元（其中有800元是配套基础设施费用），五口之家也就3万多元。建一套县城近郊楼房因地点不同、面积不同，成本也不同，买一套移民房，大约需9万—15万元，拟迁入户预交房款也只能按建房进度分期交，满足不了建设进度的要求。建议政府加大投入，并积极整合各类扶贫资金，捆绑使用，集中投放，向移民新村建房倾斜；用旧宅院复垦置换后，群众可用多余宅基地的补偿款（政府征用时）或有偿流转款用于买房；有条件的地方可以动员社会力量参与建房。此外，农民可以用土地承包经营权，对土地进行流转、入股、抵押，用住房财产抵押担保转让的收入建房、购房。

　　4.移民就业问题。移民创业资金可从原承包土地流转金、原宅基地有偿开发和其他财产性收入中解决一部分。由政府采取发展相关产业、培训人才等便于移民就业的做法应继续坚持和加大力度。建议国家购买公益岗位安排一部分移民就业，还可在移出村的土地上搞农业综合开发，让移民入股、管理、劳动，以此增加收入。

　　5.移民村腾出的土地面积很大，可以引导工商企业家在严格准入制度、严禁“非农化”使用的前提下，实行有偿流转，搞现代化农林果蔬等业的开发。可以借鉴左权县的经验，在这些地方发展以林果为主的庄园经济，由此增加移民收入。

　　6.对于刚刚搬迁、立足未稳的山区移民，允许享受城乡两头的优惠政策作为过渡，过渡期的长短，视情况变化而定。对于移到县城周围，基本稳定下来，能解决生活、生存问题的，要逐步转为市民户口。如果长期既是农民，又是市民，就会造成社会管理的混乱。

　　7.易地扶贫搬迁是一项艰巨、浩大、牵涉面广的系统工程，市、县两级应把它作为党政一把手工程来抓。在一把手高度重视的同时，各政府职能部门的积极主动、协调配合也极为重要。建议明确各自职责、责任到人，限期保质保量完成，并要加强检查考核，及时奖惩兑现。在机构人员上，扶贫办作为主抓部门，有些县人员明显不足，应在机构人员上予以解决。

　　易地扶贫搬迁是一个非常重要的战略。执行这一战略，必须站在战略高度，具备战略头脑、战略眼光，采取战略举措、战略行动。如此，才能实现我们的战略任务和战略目标。