创新农田水利建设管护机制解决农田水利改革发展难题

    □　法制日报记者　　蒲晓磊

    5月9日至13日,由全国人大常委会副委员长张宝文带队的全国人大常委会水法执法检查组,对安徽贯彻实施水法情况开展了执法检查。在5天时间里,执法检查组先后到安庆、蚌埠、合肥等3市、6县区,实地考察了有关水库建设、水环境整治、农田水利建设等情况。5月13日下午,执法检查组在合肥听取了安徽省政府关于贯彻实施水法情况的汇报。

    执法检查组认为,近年来,安徽省注重发挥水利建设对于稳增长扩内需调结构惠民生的重要作用,农田水利基本建设投资不断加快,小型农田水利改造升级得到长足发展。“十二五”期间,安徽省农村水利完成投资706亿元,农村小水库、小泵站、小水闸、中小灌区、塘坝、河沟、机井、末级渠系等“八小水利工程”建设成效明显,有效推动解决了农田水利“最后一公里”问题。执法检查组在充分肯定安徽省农田水利建设成绩的同时,指出贯彻实施好水法,加强新时期农田水利建设,还需要进一步创新符合农村实际的农田水利建设和管理体制,包括投融资制度、运行体制、水权交易、用水参与制度等。

    设施管护仍需强化

    对于农业生产而言,贯彻实施好水法的关键所在就是要抓好农田水利建设。安徽省委常委、省政府常务副省长陈树隆在向执法检查组汇报时表示,“小型农田水利工程点多面广,依然面临投入不足、年久失修、欠账较多的难题。同时,在工程管理上还存在管护资金不足、管护主体不明确、管护责任落实不到位等问题。”

    在工程建设方面,由于建设时间较早,受当时的技术、资金影响,小农水工程的建设标准较低,工程不配套,经过多年运行,老化失修情况客观存在。例如,安庆市凉水亭大型水库建于1958年,潜山县的红旗水库建于1966年,小型农田水利设施更是这种情况。

    在工程管护方面,由于在工程投入、建设管理及建后管护等方面的责任不够清晰,特别是没有建立可持续的管护机制,小型农田水利的管理或有心无力,或流于形式,即使有部分管理人员也难以为继。小农水工程涉及范围广、覆盖面大,不同类型、不同规模等级工程的维修养护需求差异也比较大,管护资金仍缺乏稳定渠道,还需要各地根据实际情况扎实做好经费保障、使用、管理等各个环节的具体工作。

    安徽省在三年前开始改革创新管护模式。2013年起,安徽省在全省范围内选择了264个水利工程管护组织,开展管理创新试点。对跨村重点小型工程和小水库等,有条件的地区实行政府购买服务；对新型农业经营主体经营范围内的工程,原则上由该经营主体自主维护；对多主体受益、范围明确的工程,通过组建用水合作组织,形成受益主体资源共享、范围明确的工程,通过组建用水合作组织,形成受益主体资源共享、共同受益的统筹管理运行机制。

    探索多元投入机制

    农村税费改革后,农村义务工和劳动积累工取消,如何吸引社会资本投入小型水利工程建设和管护成为现实难题。

    目前,安徽省在农田水利建设和管护上,已经初步形成了加大财政奖补、加强项目整合和吸引社会参与的多元投入机制。合肥市政府相关负责人介绍,市、县两级财政通过设立小型水利工程改造提升专项奖补资金,逐年加大预算安排力度。自实施小型水利工程改造提升以来,合肥市本级财政配套奖补资金年均超1亿元,县级财政投入年均资金达3亿元以上,省级财政与市县两级财政补助达到1:1.7,充分发挥了公共财政主渠道作用。同时,还积极整合涉水项目资金8.77亿元,通过政策引导,充分调动广大农民群众、新型农业合作组织及其他社会力量参与农田水利建设资金达5.45亿元。在吸引社会参与方面,定远县通过财政奖补引导,放大资金效用,对社会主体投资小型水利工程建设的,按照政府补助2/3、自筹1/3的政策执行,社会资本投入小型水利工程建设的热情高涨。

    为了解决管护资金不足的难题,安徽省在制定的小型水利工程管护资金管理办法中明确,各级财政安排小型农田水利工程管理和维修养护资金,县级从下达的农田水利项目和有关支农涉水项目工程经费中提取1%,并鼓励受益主体自筹管护资金等,不断拓宽小型水利管护经费来源。近3年来,用于管护的省级以上资金达到6.2亿元,市县财政投入1.2亿元,群众和社会组织投入7000万元。执法检查组在考察时,对蚌埠市多方位落实农田水利建设和管护经费的实践表示肯定。

    制度改革必不可少

    解决小型水利工程缺少管护组织、管理人员、管护经费的现象,除了继续加大财政支持力度,还需进一步深化小型水利工程管理体制改革。

    随着土地流转规模扩大和新型农业经营主体发展壮大,农业生产规模化趋势对农田水利提出新要求,迫切需要通过深化改革创新,探索建立与集约化、专业化、组织化、社会化的现代农业经营体系相适应的小型水利工程建设管理机制,更好发挥小型水利工程效益,促进农业农村稳定发展。

    合肥市政府相关负责人建议,为解决农田水利投入缺口大问题,可以从政府投资引导、财政补贴、价格机制等方面进一步加大政策扶持力度。进一步加大财政支持力度,按照“多干多补,先建后补,以奖代补”的原则实施奖补,全方位调动群众、集体经济组织、社会力量等受益主体参与支持小型水利工程建设管理。积极搭建平台,打造载体,完善政策,营造氛围,对改革力度大、进展快、成效好的地方,水利建设资金和相关支持政策给予倾斜,让农民群众有更多的获得感。

    陈树隆在向执法检查组汇报时表示,小型农田水利工程建管体制改革将按照明确事权、改革产权、多元投入、建管结合的原则,在坚持政府主导、尊重农民意愿的前提下,探索以市场化方式推进公益性小型水利工程建设和管护,更好发挥市场配置资源的作用,进一步调动村集体、受益农户和各类新型农业经营主体的积极性。

    执法检查组在考察和听取汇报后认为,创新农田水利建设管护机制,解决农田水利“最后一公里”问题,需要从两方面入手:

    一方面,建立完善政府引导、农民参与的农田水利建设机制。各级政府要采取多种方式广泛调动农民参与农田水利建设的积极性,在小型农田水利建设过程中,积极鼓励农户参与决策、加强监督,引导群众自愿投工投劳。

    另一方面,建立完善产权明晰、权责一致的农田水利管护机制。要继续深化农田水利产权制度改革,明确小型农田水利设施的所有权、经营权、收益权和处置权,明确国家、集体、农户在小农水中所占的具体产权比例,强化政府职能部门对产权制度改革后的水务监督,防止水资源浪费和掠夺式经营,关注农田水利工程的可持续利用。

    制图/李晓军