建立完善立法主动审查机制

    □法制日报记者陈丽平

    前不久在京举行的十二届全国人大常委会第十二次会议,再次审议了立法法修正案草案。一些常委委员和列席会议的全国人大代表建议,为及时解决立法冲突问题,应当建立完善立法主动审查机制。

    不能重视备案轻视审查

    “党的十八届四中全会要求完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释制度。”陈秀榕委员说,现行立法法虽然规定了宪法的最高法律地位,要求一切法律、法规、条例、规章都不得同宪法相抵触,但是没有建立立法违规审查机制。例如,没有规定专门的立法违规审查机制和制度；仅就法规、规章、条例等违反宪法规定时,提请审查的机构和审查程序作出了规定,没有关于法律违反规定的提请审查机构和程序的规定；目前的审查均为被动审查,即全国人大有关机构依申请开展审查,而非主动依职权审查。

    “由于我国法律、法规、条例、规章数量众多,如果全国人大不能建立专门的立法审查机构和审查制度,势必会陷入因审查资源严重不足而导致重备案轻审查、重立法技术审查轻法律冲突审查、缺少对法律的审查和有效监督的困境。”陈秀榕建议草案增加有关立法违规审查机制的规定,通过建立专门的审查机构和制度,一方面可以依据宪法对已有法律和拟出台的法律进行审查,发现有悖宪法原则和精神的,要求立法机关通过法定程序及时进行修订,切实维护宪法权威和国家法制统一；另一方面可以根据宪法的规定要求完善法律法规和配套的规范性文件,着力贯彻、落实、体现宪法确立的制度和原则,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。

    冲突问题解决效果不好

    全国人大代表陈泽民说,立法法修正案草案二次审议稿第五章“适用与备案审查”中,对各层次的法律法规、行政规章、部门规章等适用问题进行了规定,大致是上位法优于下位法、特别法优于普通法。另外,规定了备案制度,意图使违反上位法的下位法尽早得以发现并修正。但从实际效果看,冲突问题解决的效果并不好。原因是缺乏一个如何及时解决这些冲突的法律法规机制。

    陈泽民认为,需要在立法法中确立法律法规有关规定发生冲突时及时解决冲突的机制。建议在“适用与备案审查”一章中规定发生冲突时可以由相关企业、相对人向有权限作出裁决的部门提出申请,由相关部门在规定的期限内作出裁决。这样既可以及时保护相对人的利益,也可以在较短的时间内解决立法冲突问题。

    应当加强主动审查工作

    修改后的草案增加规定,有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。

    全国人大代表游劝荣认为,上述规定中的“可以”应改成“应当”。这对于发挥立法的引领和规范作用是非常重要的。

    杜黎明委员提出,立法法和监督法都没有明确哪类规范性文件必须报送全国人大常委会备案,新增的上述规定感觉比较突兀。建议一是进一步明确哪一级机关、制定的哪一类规范性文件需要报送全国人大常委会备案；二是将国务院有关部委制定的规章纳入全国人大常委会备案审查的范围；三是增加规定人大有关专门委员会和常委会工作机构对公民、法人和有关国家机关提请审查的有关规范性文件开展被动审查。

    王乃坤委员建议将草案中“社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议”的社会团体改为社会组织。理由是社会团体的范围太窄,而社会组织数量较大且随着社会发展会越来越多,将其排除在外是个很大的缺憾。